探矿权竞争性出让是大趋势—专访国土资源部矿产资源储量评审中心主任张大伟

○ 文／本刊记者 陆晓如

参与油气资源招拍挂的区块多位于没有任何社会资源依托的不毛之地，参与者有时要从修路开始做起。 摄影/白国强 王 伟

油气上游改革实行竞争性出让的方向已明确，但招拍挂尝试仅仅是开始，存在的问题需警惕。

1月24日，新疆维吾尔自治区国土资源交易中心对2017年新疆维吾尔自治区油气勘查区块探矿权挂牌出让结果进行公示。以公开挂牌、价高者得的方式出让油气区块探矿权，让更多有实力的企业参与能源、矿产资源开发，是国土资源部推进油气勘查开采体制改革的又一重要举措。

2017年是油气勘查开采体制改革积极探索之年，但还仅仅是起步之年。2018年，如何推动油气探矿权竞争性出让改革，从而推动油气上游改革，完善并有序放开油气勘查开采体制？国土资源部矿产资源储量评审中心主任张大伟在接受本刊记者专访时，畅谈了他的一些思考。

招拍挂见成果

中国石油石化：您好！根据相关政策，油气探矿权出让将采取招拍挂的方式进行。目前，油气探矿权招拍挂出让取得了什么成果？

张大伟：油气资源勘查开采具有高风险、高投入、高技术、长周期、高回报的特点。条件较好的油气资源经过数十年的开采消耗，资源品位和勘查的成功率不断降低，急需引入大量资金和技术以适应油气勘查开采的特点。招拍挂成为有效举措。

油气探矿权以招标方式出让试点进行的比较早。2011年、2012年，国土资源部分别举行了两次页岩气探矿权招标出让。这是国内油气领域上游区块首次公开招标。2015年国土资源部又对新疆6个油气勘查区块进行了公开招标出让，标志着上游领域改革已经拉开了序幕。

2017年11月5日，山西10个煤层气区块探矿权全部通过招标的方式出让。这是矿业权制度改革以来全国出让的首批煤层气矿业权。此次招标最低勘查投入每年每平方公里不低于3万元，区块面积最小的只有51平方公里，最大的也不足300平方公里。本次出让煤层气探矿权暂不收取矿业权出让收益，中标人在探明有商业价值的煤层气资源并转采矿权时，再缴纳矿业权出让收益，对保证中标者利益比较合理。

2017年8月18日，页岩气探矿权拍卖全国第一槌在贵州敲响。这是我国在油气领域的首次探矿权拍卖，是我国在深化石油天然气体制改革上的又一最新探索。此次拍卖的页岩气勘查区块位于贵州正安县安场镇，含安页1号井，探矿权面积为695.11平方公里。拍卖起始价很低，只有4236万元。最终被贵州省产业投资有限责任公司以12.9亿元的高价竞得。

油气资源以挂牌方式出让较其他竞争出让方式出现的略晚一些，但也取得了实质性进展。

2017年，新疆国土资源交易中心对新疆塔里木盆地柯坪西、柯坪东、且末东、温宿西、温宿5个油气勘查区块探矿权以挂牌方式公开出让。这5个区块总面积不足1万平方公里，而且资源品质属于中下等。最终，其中3个区块的探矿权总成交价达27亿余元。

这是油气勘查开采体制改革试点的一项尝试和创新，为进一步激发市场活力、推进油气上游投资主体多元化提供了宝贵的实践经验。

中国石油石化：页岩气探矿权第一次拍卖有什么借鉴意义？

张大伟：根据国土部门资源评价，我国页岩气可采资源量达20余万亿立方米，但目前全国累计探明页岩气地质储量不到1万亿立方米，绝大部分资源尚处在沉睡状态。页岩气探矿权实行过多次招标，一些民营企业因此得以进入页岩气勘探开采领域。但这次拍卖距上一次页岩气勘查区块探矿权招标出让已近5年，而且是第一次以拍卖形式进行竞价出让，对撬动沉睡的巨量资源意义重大。

这次被拍卖的页岩气探矿权区块为12.9亿元的拍卖价格，我个人认为太高了，其中存在三大风险。

第一个风险也是最大的，即资源风险。正安页岩气区块地质条件复杂，尽管安页1号井完井压裂试气获得了10万立方米/日的工业气流，取得了突破，但实际上是从石牛栏组出的气，是不是页岩气还有不同认识，页岩气能不能出来还不确定。要达到竞拍协议中承诺的“3年落实储量、实现规模开发”目标，面临较大的地质和资源风险。

第二大风险是工程风险。这个区块并不是695.11平方公里的地下全都有气，得找到甜点。而目前国内页岩气商业化开发还不成熟，在技术方面缺乏成套工艺经验及核心技术，寻找到甜点难度很大，因此工程施工风险很大。

第三个风险就是效益风险。竞标就投入了12.9亿元，加上拍卖公告中明确的前期地质调查投入和安页1号井井场维护及安全、环保处置经费，共需支付13.6亿元。加上完成勘查实施方案计划工作量和安页1号井试采投入，3年内总投资规模巨大。需要产多少气才能收回这个成本，什么时候才能见效益？

因此，有意参与页岩气探矿权拍卖的企业还是应该充分评估风险，量力而行。

内部流转有意义

中国石油石化：油气区块内部流转与招拍挂有什么不同？

张大伟：招拍挂是国土资源部委托有关省政府、自治区政府进行的，而油气区块内部流转是中国石油、中国石化作为国有石油企业改革的重要举措之一。

2017年12月4日，中国石油基本完成了东西部油田矿业权内部流转。青海油田所在的柴达木盆地4个探矿权和2个采矿权区块流转给辽河油田；长庆油田所在的鄂尔多斯及北部外围盆地5个探矿权和2个采矿权流转给华北油田和玉门油田；西南油气田所在的四川盆地及西昌盆地2个探矿权和1个采矿权流转给大庆油田。

2017年12月15日，中国石化鄂尔多斯盆地南部致密油矿业权区块进行内部流转。华北油气分公司与河南油田正式签署旬邑—宜君矿权区块移交协议。这次内部流转，中国石化采取了招标会审方式。

不论中国石化还是中国石油，其油气区块内部流转都属于内部矿业权再分配，通过内部竞争的形式，激活内部矿业权。因为他们的矿业权都是集团公司作为申请人申请来的，因此矿业权归属集团公司，各公司没有资格取得矿业权。

中国石油石化：将油气区块进行内部流转有什么意义？

张大伟：在油气上游市场改革尚未全面展开的情况下，石油公司探索矿业权区块内部市场化流转，符合国家油气体制改革的新形势、新要求，为政府进行油气矿业权改革积攒了经验。因为目前油气矿业权外部的流转依然是禁止的。

石油企业内部存在着资源结构布局不平衡等问题。比如，中国石油东部的几大油田勘探开采实力强，但油气区域小；而西部的几大油田的面积很大，但人员力量不足。通过油气区块内部流转可以有效化解资源结构布局不平衡的问题，实现资源的优化配置。

油气区块内部流转还可以发挥石油企业整体优势，充分调动各方面的积极性和创造性，探索难动用储量效益开发新模式，真正把难动用储量“管起来、动起来、活起来”，实现效益最大化，也会倒逼承接单位创新体制机制，大幅降低成本和盈亏平衡点，闯出低成本发展的新路子。

油气区块内部流转有利于统筹盘活矿业权、储量、技术、人力、设备等资源资产，激活勘探开发市场，打破“画地为牢”格局，促进高效勘探和低成本开发，破解低油价下生存发展困局。

掌握话语权

中国石油石化：无论招标、拍卖、挂牌，都应对油气储量和矿业权进行评估。现行的评估标准是什么？

张大伟：2016年12月，国家七部委联合印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》，明确探明储量的矿产资源统一确权登记，提出了自然资源确权登记以不动产登记为基础。通过自然资源统一确权登记，将各类自然资源的质量、数量和保护要求全面摸清，并通过登记的法律手段予以公示明确，落实所有权人或者使用权人，为自然资源分类施策、有效保护和开发利用提供了重要前提。

矿产资源储量技术标准体系是我国地质勘查与矿产资源标准系列的基础和核心。2015年起，我国启动和实施《国家矿产资源储量技术标准体系建设》项目，通过对我国石油天然气和固体矿产资源/储量分类、矿床工业指标管理办法以及地质勘查规范总则、单矿种地质勘查规范、技术要求等进行全面系统的修订完善，构建适合矿产资源保障、生态文明建设、体现绿色发展的技术标准体系。

另外更重要的一点是要把中国的矿产资源储量技术标准推向世界，与国际通用标准建立对接关系。2015年4月至2017年4月，我国连续三年参加联合国矿产资源储量分类框架（UNFC）会议，形成了我国矿产资源储量分类与UNFC建立对接文件发布稿。与UNFC建立对接文件，实现互认互通，是我国矿产资源储量标准迈向国际化的重要一步，为油气领域的一带一路建设做了支撑。

问题与建议

中国石油石化：目前油气探矿权竞争性出让存在什么问题吗？

张大伟：油气上游改革实行竞争性出让的方向已明确，但招标、拍卖、挂牌这三方面的尝试才仅仅是开始，也各自存在一些问题。

招拍挂是国有土地使用权转让中常用的一种出让方式。土地有多大面积，什么地形非常清楚，但包括油气在内的矿产在地下是看不见、摸不着的。企业是以利润为导向的，只有让企业看到未来的利润才有可能吸引更多的具有勘探、开采能力且竞争力强的企业参与进来。因此，国家应该将招拍挂的资源或者储量基本落实，而且应该把品质好的资源拿出来招拍挂。如果不知道资源情况，划个圈就拿出来拍卖，企业投资了却没有回报，最终会打击企业的积极性，不利于改革的推进。

比如，前面提到的贵州省产业投资有限责任公司以12.9亿元的高价竞得正安区块页岩气探矿权这件事。虽然这是一块页岩气有利区，但地下页岩气资源有多少并不清楚。这是页岩气矿权竞争性出让的一个有益尝试，但因其中的风险巨大，最终企业能否获得确实的效益还是未知数。但如果探明了有确实的储量再拿出来拍卖，那竞拍物是清楚的，对企业来说投资是相对有保证的。

在正安区块北面的是属于中国石化的道真区块，面积达2000多平方公里，地质条件、页岩气区域富集程度均优于正安区块，而中国石化是免费获得的。这里有很多需要思考的问题。

中国石油石化：针对这些问题，您对油气上游改革有什么建议？

张大伟：油气上游改革需要进一步探索和完善，但应该作为整个油气改革的一个突破口。为了早日实现改革目标，我有几点建议。

第一，我国已经进行油气探矿权招拍挂竞争出让的试点，现在就应该停止协议出让。《矿业权出让制度改革方案》虽然提出严格限制矿业权协议出让，但并没有完全禁止。而矿业权协议出让是非市场出让，没有竞争者，而且不公平，不利于推进矿业权市场建设。

第二，油气资源区块退出机制将规范探矿权的“出口”，促进油气资源勘查“真投实干”，但现在退出机制落实得并不好。按照中央的要求，应该更严格地落实区块退出机制。

第三，严格甚至停止在常规油气勘查区块中增列矿种。2011年国务院批准页岩气为我国第172种矿产，初衷是为多种投资主体平等进入页岩气勘查开发领域创造机会，对油气和非油气企业特别是资金实力雄厚的非油气企业从事页岩气勘查开发提供相同的条件，打破页岩气勘查开发领域的垄断。但现在石油企业频频在常规油气勘查区块中增列页岩气矿种。事实上增列了矿种，那么页岩气独立矿种的确立就失去了意义，如果增列页岩气矿种，那也最低投入，必须达到页岩气招拍挂要求的最低投入。

加快推动油气上游改革、完善并有序放开油气勘查开采体制势在必行。相信不久的将来，油气上游市场会全面放开，为提高我国资源的保障能力做出贡献。

我国油气探矿权竞争性出让改革大势已定

2014年6月13日，中央财经领导小组第六次会议提出推动能源消费、供给、技术和体制四项革命，部署油气勘查开采体制改革，破除体制障碍，加大国内油气勘查开采力度。

随后，国务院决定，首先在新疆开展油气资源上游领域改革试点工作。拟实行矿业权招投标制度，从申请在先改为竞争性出让，建立油气矿业权流转和储量转让制度。

2015年，为支持新疆油气矿权体制改革，全国油气资源战略选区和地质矿产资源调查评价在新疆投入了2.5亿元经费。同年7月，国土资源部推出了6个新疆油气勘查区块的招标公告。这次改革试点为下一步全面深化油气勘查开采体制改革提供了宝贵经验。这也是进入21世纪后，我国油气勘查开采体制改革的“第一枪”。

2016年12月，国务院出台《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，进一步扩大了矿业权竞争性出让范围，规定了除协议出让等特殊情形外，对所有矿业权一律以招标、拍卖、挂牌方式出让。所有的矿产资源包括油气资源在内都要实行有偿使用。

2017年5月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，提出完善并有序放开油气勘探查开采体制，提升资源持续能力，实行勘查区块竞争出让制度和更严格的区块退出体制，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，逐步形成以大型油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

2017年6月《矿产权出让制度改革方案》提出以招标挂牌拍卖方式为主，全面推进矿业权竞争出让，严格限制矿业权协议出让，同时下放审批权限，强化监督服务。改革试点包括山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆，2019年全面推广实施，遏制石油企业“跑马圈地”和“圈而不探”。