浅析建设用地上 不动产登记相关问题及对策

陶倩

摘要：自实施不动产统一登记以来，解决了在分散登记体制下权利交叉重复、主体不一致等诸多矛盾。但随着不动产登记业务的全面开展，原来分散登记时期遗留的诸如开发建设单位没有严格按照批准用地和规划条件开发建设等问题逐步显现，对不动产登记工作造成了困扰，也影响到群众的切身利益和社会稳定。针对建设用地上不动产登记的相关问题进行梳理和思考，提出相应处理意见。

关键词：不动产登记；建设用地；建议

中图分类号：F293.33 文献标识码：C

文章编号：1001-9138-（2018）03-0050-53 收稿日期：2018-01-05

1有房屋所有权证无土地使用证的问题

对于分散登记时期已办理房屋所有权证无国有建设用地使用证的问题，如已办理房屋所有权证，但开发企业没有在国土部门办理分户土地分割手续，现商品房购房者申请办理不动产转移等相关登记；个人从单位购买集资住房，已办理房屋所有权证，但原单位没有办理分户土地分割手续，现房屋所有权人申请办理不动产转移等相关登记；房屋多次转让（买卖等）并办理房屋所有权证，但一直未办理土地使用证或已办理的土地使用证的权利人仍为第一手人，现房屋最后买卖双方申请办理不动产转移登记。根据不动产登记“一体登记、连续登记”以及“便民利民”原则，究其成因，一是对于在分散登记时期已经合法颁发证书的，在统一登记后是否应该继续认定有效；二是由于历史原因，部分建设用地权属来源材料不齐全或无土地权属来源材料抑或有权属来源材料但却不符合现在登记的要求等。

笔者认为，应结合当时的政策分类给予认定。比如，原房屋登记机构已颁发房屋所有权证，但没有合法土地权属来源的国有建设用地上建造的房屋，当事人申请不动产登记的，国土资源部门应整理后报当地人民政府，由人民政府组织国土、住建、规划等部门依法作出处理意见，并由不动产登记机构依据相关部门出具的处理意见及证明材料为当事人办理相关不动产登记手续。对于原开发单位已注销或解散未取得国有建设用地使用证，但业主已持有房屋产权证的，按照房地“一体登记”原则，由国土资源部门主動查找用地手续。有手续的，不动产登记机构依据用地手续和原房屋产权证相关信息等为住户办理不动产登记；无用地手续的，由国土部门先进行权籍调查，并提交当地政府补办划拨用地手续后，由不动产登记机构先办理不动产首次登记（土地），再办理不动产转移登记。对于房屋多次发生转移登记而没有同步办理国有土地使用证的，当事人提交房屋所有权证和原权利人国有土地使用证申请登记的，不动产登记机构在核实房地权属来源等有关材料，在其门户网站注销原国有土地使用证后，办理最终与权利主体一致的国有建设用地使用权及房屋所有权不动产登记。

2超越批准范围占有国有建设用地的问题

在实际工作中，存在房地产开发企业超越原批准用地范围建设房屋、构筑物的情况。根据《土地管理法》第56条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。第76条规定，未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。由此可见，超越批准范围占有建设用地建设的房屋是违法建筑。

但是，为维护购房群众的合法权益，应本着“尊重历史、实事求是”的原则解决此类问题。笔者认为，不动产统一登记实施前，对于开发过程中存在违反规划条件、违反土地出让合同、违规竣工验收等违法违规行为，但购房人已依法取得房屋所有权证现申请不动产统一登记的，不动产登记机构应继续予以办理；同时，由当地国土资源部门核实原土地批准文件，并由所在地人民政府责成相关部门对超越批准范围占有国有建设用地的行为进行依法处理。

3未按批准建设用途开发建设的问题

该类问题主要分两种情况，一种是规划部门在国土资源部门供地后，基于现状条件或其他需要调整了规划，改变了用地规划条件，经城乡规划部门许可对房屋规划用途进行了调整，但建设单位未按规定到国土资源部门办理土地用途变更手续，导致房屋规划用途与土地用途不一致。对于该类情况，根据《土地管理法》第56条规定，确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。在城市规划区内改变土地用途的，报批前，应当先经有关规划行政主管部门同意。笔者认为，在实际操作中，应由当地国土资源部门委托评估机构进行评估，经当地政府同意后，与建设单位签订国有建设用地使用权出让合同变更协议，由建设单位补缴土地出让金，不动产登记机构依据相关部门完善的手续直接为住户办理相关登记。

另外一种是建设项目没有经城乡规划部门批准，擅自建设的情况。此种情况的建设项目属于非法建设，依据《城乡规划管理法》第43条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。笔者认为，依据《城市房地产管理法》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的统一，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。由此可见，应先由城乡规划部门进行处理，再补办相关手续。国土资源部门可直接依据城乡规划部门改变建设用途的批准手续，委托评估机构评估，经当地政府同意后，与建设单位签订国有建设用地使用权出让合同变更协议，并由用地单位补缴土地出让金。不动产登记机构依据相关完善手续，直接为住户办理不动产相关登记。

4擅自增加建筑容积率的问题

建筑容积率是指项目用地范围内地上总建筑面积与项目总用地面积的比值，是衡量建设用地使用强度的一项重要指标。容积率由城乡规划主管部门依据国家有关标准规范确定。根据《建设用地容积率管理办法》第4条规定，以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。在房地产开发中，存在部分开发企业违反法律法规规定，擅自增加建造容积率的问题。

根据《建设用地容积率管理办法》第7条规定，国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：一是因城乡规划修改造成地块开发条件变化的；二是因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；三是国家和省、自治区、直辖市的有关政策发生变化的；四是法律、法规规定的其他条件。在商业、住宅项目开发中，部分企业需调整商业、或住宅建筑面积，在实际建设中，与原批准规划建筑容积率不符，有的甚至增加了相应的容积率。

为了不让此类问题成为群众办理不动产登记的“梗阻”问题，笔者认为，对于增加容积率已经城乡规划部门许可的，由当地国土资源部门委托评估机构评估，经当地政府同意后，与用地单位签订国有土地使用权出让变更协议，由用地单位补缴土地出让金。对于增加容积率未经城乡规划部门批准的，先由城乡规划部门予以处理。国土资源部门依据城乡规划部门改变容积率批准情况，委托评估机构评估，经当地政府同意后，与用地单位签订国有土地使用权出让合同变更协议，由用地单位补缴土地出让金。不动产登记机构依据相关完善的手续，直接为住户办理不动产相关登记。

5批准的经济适用住房按商品房出售的问题

经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房，其供应对象要与廉租住房保障对象相衔接。经济适用住房建设用地是以划拨方式供应，对于小区内部分经济适用住房按照商品房出售的问题，具体情况为：开发企业与住户签订的购房（售房）合同为《商品房销售合同》或《商品房购房合同》，且住建部门已按照商品房备案。鉴于合同中相关内容填写为“商品房”，且已按程序进行交易备案。

根据《经济适用住房管理办法》（以下简称《办法》）第14条规定，在商品住房小区中配套建设经济适用住房的，应当在项目出让条件中，明确配套建设的经济适用住房的建设总面积、单套建筑面积、套数、套型比例、建设标准以及建成后移交或者回购等事项，并以合同方式约定。《办法》明确规定，经济适用住房的价格应当以保本微利为原则。其销售基准价格及浮动幅度，由有定价权的价格主管部门会同经济适用住房主管部门，依据经济适用住房价格管理的有关规定，在综合考虑建设、管理成本和利润的基础上确定并向社會公布。房地产开发企业实施的经济适用住房项目利润率按不高于3%核定。《办法》第42条规定，擅自改变经济适用住房或集资合作建房用地性质的，由国土资源主管部门按有关规定处罚；擅自提高经济适用住房或集资合作建房销售价格等价格违法行为的，由价格主管部门依法进行处罚。

笔者认为，解决此类问题，应由当地国土资源和住建部门共同研究，依据《办法》等相关规定，提出处理意见，报本级人民政府研究决定。国土资源和住建部门依据本级人民政府决定，分别完善相关用地手续和建设手续。属于应补缴土地出让金的，由国土资源部门委托评估机构评估，经当地政府同意后，与用地单位签订国有土地使用权出让合同，由用地单位予以补缴。不动产登记机构依据相关完善的手续，直接为住户办理不动产相关登记。

总之，针对当前不动产统一登记中存在的若干问题，在依法登记的前提下，按照“尊重历史、因地制宜、实事求是、先行登记并行完善”的原则，简化办事程序，及时化解历史遗留问题，提高办件效率，真正为老百姓办实事、办好事。