房地产租赁新政的四个关键问题

潘世炳

摘要：2016年5月国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（以下简称《租赁意见》），积极鼓励、支持培育和发展住房租赁市场。之后住房和城乡建设部、国土资源部等相关部委联合发布有关文件，确定武汉等12个城市首批试点。全国10多个省份20多个城市分别发布有关文件，细化具体措施，进一步加快推进培育和发展住房租赁市场。在高房价时代，如何有效解决新市民不断增长的租房需求，有四个方面的关键因素，值得高度重视和探讨。

关键词：住房租赁；新政；关键问题

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2018）03-0015-19 收稿日期：2017-12-03

2016年5月国务院办公厅发布《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（以下简称《租赁意见》），积极鼓励、支持培育和发展住房租赁市场。之后住房和城乡建设部、国土资源部等相关部委联合发布有关文件，确定武汉等12个城市首批试点。全国10多个省份20多个城市分别发布有关文件，细化具体措施，进一步加快推进培育和发展住房租赁市场。据住建部统计，目前我国约有1.6亿人在城镇租房居住，占城鎮常住人口的21%，其中以新就业大学生和外来务工人员为主。据链家预测，中国租赁人口数量将增长至2020年的2.0亿，2025年的2.3亿，2030年的2.7亿。在高房价时代，如何有效解决新市民不断增长的租房需求，有四个方面的关键因素，值得高度重视和探讨。

1“商改住”促进房地产租赁和商业地产去库存

《租赁意见》中提出，“允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变，土地用途调整为居住用地，调整后用水、用电、用气价格应当按照居民标准执行。”这是一个很好的政策，既可以增加住房租赁房源，又有利于商业地产去库存。目前一二线城市住宅一房难求的背景下，商业地产库存巨大。根据国家统计局2016年数据，当前商业地产产能严重过剩，二三线城市的存销比多在50个月以上。北上广深4个一线城市的存销比分别为56个月、42个月、23个月、36个月。据世邦魏理仕分析，2017年上半年武汉优质写字楼空置率达32.8%，超过30%预警线，下半年新增约70万平方米的优质写字楼将进一步推高空置率。国际上一般人均商业面积警戒线为1.2㎡，即使将中国的人均商业面积警戒线确定为1.5平方米，绝大部分城市超标。武汉市为人均商业地产面积3平方米，沈阳、合肥等达到4平方米以上。

要切实落实好“商改住”新政，避免无法真正实施到位，需要把握几点：

第一，由各地根据自身特点和不同阶段，制定具体实施细则，不搞一刀切。但前提是必须合法报批和调整。目前一些热点城市处理“商改住”问题比较谨慎。深圳、南京、成都市严禁将商办类项目擅自改变为居住用途。苏州市分三个阶段进行分类处理：商业项目取得土地使用权阶段、正开发建设未完成阶段和已竣工未销售阶段，分别通过调整用地规划、完善相关功能和促进销售利用等不同政策，促进商改住和商业地产去库存。莆田市对尚未开发建设的商业地产，允许改变用途，项目可以转型。

第二，在变更和调整阶段，必须注重四个环节：一是用途改变时，应计算地价差，可以不必马上退还价差或补交价差，待交易时再考虑价差问题，否则很难操作。二是还没有开建的商业地产，可以在施工前，根据规划和需要，进行用途和功能调整。三是正在建的可以提前进行调整并办理有关手续，尽可能实现居住功能。四是已建成的商业地产可以在内部功能上进行调整和整合。

第三，转让和租赁阶段，有三点要把握：一是商改住后，一般以租赁为主，原则上不转让。二是已经转让了，或者因故需要转让的，必须先行完善城市规划、土地出让及补地价差手续。购买者最好是法人组织，或者直接租给个人使用。转让给个人的，必须具备本地确定的住房购买资格。特别是对于限购城市而言，短期内不得转让，只能出租，控制投机转卖。广州规定：商服地产销售对象应当是法人单位。已经转让给个人的，取得不动产证满2年后方可转让。北京明确商办限售，已销售的商办类项目再次转让时，可出售给个人，但购房者必须在京无住房和商办类房产、在京已连续五年缴纳社会保险或者连续五年缴纳个人所得税。

2正视并引导大量小产权房租赁问题

据新华网2014年数据：全国有小产权房66亿平方米，8000万人居住。仅北京地区小产权房就涉及近30万户家庭。据全国工商联房地产商会数据，1995-2010年全国小产权房竣工建筑面积累计达到7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。尽管小产权房普遍存在卫生条件差、消防安全不合格、物业管理缺失及“二房东”等问题，但也不是一无是处。《深圳市关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》（征求意见稿）指出：以城中村为主的、庞大的、租金相对较低的住房租赁市场，约占总租赁住房的70%，已成为深圳房地产市场最重要的组成部分，它不仅解决了大量人口的居住问题，而且降低了高房价对于居民“住有所居”的冲击，成为大学毕业生、外来人群来深的“第一站”，成为深圳吸引人才、积聚年轻人口的重要支柱。

小产权房租赁已是全国范围内非常庞大的市场，虽然无法转正，但也不宜忽视或一拆了之。在房地产租赁新政背景下，如何依法、科学、合理地利用小产权房需要智慧和胆识。处理小产权房租赁，需要把握三点：一是坚决反对和禁止小产权房的建设和买卖，这个底限不能突破，否则还会出现新问题。二是可以尝试考虑将租赁合法和产权不合法分开考虑，这是处理小产权房租赁问题的关键。质量完好，卫生达标和消防安全等小产权房，可以允许出租，并加强备案登记和服务监管。对于质量、卫生和消防条件不合格的，要加强整顿和引导。对于各种条件都很差的，出于安全和人民健康考虑，必须坚决处置。三是对于已经长期租赁且符合条件的小产权房，可以提供居住证及子女上学等各种便利。深圳是全国首个正面面对小产权房并认定其租赁合法的城市，并强调要解决租赁关系合法与房屋产权不合法的不平衡问题。提出应加大租赁合同备案管理，要将城中村租赁住房统一纳入住房租赁信息服务与监管平台，享受与普通商品租赁住房同等的公共配套服务，包括办理居住证明、子女上学等。积极鼓励各村股份公司或引入专业化的品牌租赁企业开展规模化的租赁运营。

3规范集体土地上建房租赁问题

允许在集体土地上建房出租，是增加住房供给的重要房地产政策。如何合法有效推行这项政策，至少有四个方面的问题需要重点关注。

第一，和現有法律和政策的衔接问题。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。第44条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。国务院办公厅在2007年下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为，“单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发”。国土资源部《关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》（国土资电发〔2011〕53号），明确提出“严禁擅自利用农村集体土地兴建公共租赁住房”。为了合法有效地推行这项工作，需要适当修改《土地管理法》的有关条款，或者通过《土地管理法》解释权来说明和规范。同时修改完善有关政策，确保集体土地建房出租在法律范围内推进。

第二，明确集体土地上建房出租的有关法定手续。项目用地应当符合城乡规划、土地利用总体规划及村镇土地利用规划，以存量土地为主，不得占用耕地。可能的情况下，一些地方可开展集体土地建房出租布局规划；农用地变成建设用地必须办理土地转用手续，不是简单签订协议；土地取得是直接协商还是通过市场程序，必须提前进行约定。既要合理确定市场价格，又必须明确市场取得方式，比如竞争性谈判，或者逐步招拍挂，否则会造成混乱。

第三，明确建设主体。农村村民不能作为主体建房出租，农村集体经济组织是最合适的建设主体单位。应确保农村集体经济组织的主体权利，坚持自愿、自主、合法原则，由集体经济组织自行开发运营。但农村集体经济组织无力建设运维的，可以由政府统筹，相关国有或民营专业机构与农村集体经济组织联合组建开发运营公司，农村集体经济组织应该控股，妥善协调好几个方面的利益关系。

第四，明确集体土地房屋承租人的相关权利。除了居住之外，承租人应获得大部分相关基本公共服务的权利，比如居住证办理、小孩就近上学等。同时发挥优势，与国家和地方的有关人才公寓、创客空间等结合起来。加强集体土地建房出租的监控管理，避免造成环境、经济、法律、社会等多方面的问题。

截至2016年底，北京先后启动海淀区唐家岭等4批5个试点项目，涉及集体土地面积38公顷，可建设110万平方米，15万套租赁住房。今后5年，北京计划供应1000公顷集体土地用于建设租赁住房50万套。由区政府按市场价格整租作为公共租赁住房，再向中低收入家庭按公租房价格出租，一般租期3-10年，差价由政府补贴。

4房地产租赁新政配套政策

有序推进房地产租赁新政，需要完善四个环节的配套政策。

第一，准备建设前期的政策。一是土地政策：包括土地供应和规划时，考虑租赁型住房的需求，要求开发商持有一定比例的住房进行租赁运营；限地价和限房租结合政策，可以给予地价优惠；适当规定一些地块只租不售，目前全国有约80块“只租不售”地块相继推出。二是金融政策：鼓励金融机构向住房租赁企业提供支持；鼓励支持发行房地产租赁长期债券，稳步推进REITs试点。央企保利地产2017年10月23日联合中联基金共同实施的租赁住房资产支持专项计划获得上交所审议通过，成为国内首单央企租赁住房REITs。三是其它政策：包括鼓励支持国有企业组建房地产租赁企业；可能的情况下，采用PPP模式，大量引入社会资本投入房地产租赁行业，提高公租房运营保障能力。

第二，实施租赁阶段的政策，吸引更多资金参与房地产租赁和服务。包括：一是金融政策：进一步支持住房公积金支付房租政策，无房者租房可提住房公积金付房租，连续足额缴存满3个月或其他期限，本人及配偶可按规定提取夫妻双方住房公积金用于支付房租。合肥市规定每家每年提取住房公积金不超过15000元。二是税收政策：机构出租房屋，要缴纳的税种有房产税、增值税等，合计税赋达到租金的20%左右，负担过重。对依法登记备案的、达到一定标准的住房租赁企业、机构和个人，应该给予税金优惠、奖补和支持等。对于买不起房的新市民，要避免最后连租房都很困难的情况出现。三是制定合适的出租者和承租者对应的条件，以及鼓励支持租赁详细措施等。

第三，租赁运维阶段的政策。一是明确租房者在基本医疗、计划生育、公共卫生、基本养老、就业服务、社会保障等方面享有基本公共服务。住建部提出，将通过立法明确租赁当事人权利义务，逐步使租房居民在基本公共服务方面与买房居民享有同等待遇。二是义务教育是其中突出的问题，既敏感又不便操作，但仍然有深入研究的必要。广州租购同权的实现，要通过户口、人才绿卡、积分条件、父母在广州无产权住房、唯一租房且租赁合同要登记备案等多个程序，以及就近入学等政策，真正能享受到上名校权利的极少。最近两年武汉外来人口爆增，有房有证有户口的都要摇号进入名校，租房户就更难了。武汉市江岸区规定，同一房屋5年内限制入学名额，5年内对口学区只能用一次。租房对口名牌小区，房租必然大涨，反过来可能推动学区房价格再涨。日本做法值得学习：日本公立中小学的校长和老师，都定期更换，不断地来回流动。这样使教育资源在各个区域均衡分布。

第四，租赁后期监管阶段政策。主要有四个方面：一是对出租房及出租人的监管：包括地方政府此前建设并管理的公租房、住房租赁企业集中建设并提供的出租住房、企业或个人集中收购或包租的用于出租的住房、个人出租住房，占租赁市场的90%。二是对于租赁中介机构的监管，这是今后监管的重点之一。三是对于承租人的监管，包括合理依法使用并维护房屋，配合有关社区管理并及时交费等。四是办理登记备案及纳税等方面的监管。房地产租赁必须依法登记纳税，同时还有其他方面的附加功能，比如社区的网格化管理等。租赁管理还应充分利用信息化手段，与物业管理和网格化等联网，提升租赁管理水平。