为何我国 要再次进行房改？

包宗华

摘要：为何我国要再次进行房改？特写出我对这一重大问题的认识过程，供研究房改的同志参考。

关键词：房改；制度；意见

中图分类号：F293 文献标识码：C

文章编号：1001-9138-（2018）03-0034-40 收稿日期：2018-02-11

1我对房改认识的一次大转变

我参与了从1980年至2000年的房改，当时认为我国房改选择的住房商品化道路和各项举措都是完全正确的。2000年，我国完成了1988年国务院11号房改文件设定的出售完可以出售的公房的任务，走上了住房商品化道路。当时人们都预期，从此以后我国的住房事业就会走上健康发展的道路。事实是，我国住房领域凸现出不少问题。从2002年至2013年，中央政府连续9次开展了针对凸现问题的宏观调控，但调控效果很不尽人意。特别是住房投机（炒房）和住房投资泛滥、房价迅猛上涨等问题不仅不得解决，有的反而呈恶化趋势。这就使我对此前的房改是否完全正确产生了疑问，并促使我带着疑问开展了新的研究。

2终于找到了出现诸多问题的症结所在

由于当年各地都撤销了房改办，住房界的同仁都认为房改已胜利结束，勿须再进行研究。我的新研究就成了孤军奋战，进度十分缓慢，只好一方面请求住在国外的亲友去图书馆查资料，另一方面在出国访问时不仅听他们讲现实情况，还尽可能请他们介绍些之前的情况。以上活动每一次的收获只能是局部的，但是通过这样一步一步解惑，直到2013年才弄清楚了20世纪许多国家开展房改的来龙去脉，也从中找到了我国住房领域产生许多问题的症结所在。

19世纪及以前很长的时间段里，世界各国都是推行住房商品化制度的。其基本理念是：住房是商品，应由市场自发调节；住房是生活用品，应由居民自行解决。说白了，就是一个政府不管居民住房问题的制度。这一制度弊端甚多，最大的弊端就是炒房频繁、房价乱涨，特别是解决不好广大中低收入者的住房问题。西方国家进入资本主义社会后，随着国民经济、特别是城市化快速发展带来的大批农民进城，使得住房问题日益突出。到了19世纪，英国等国家已经形成了严重的社会问题。恩格斯在19世纪70年代著文把它定性为住房灾难，并抨击资产阶级政府不去关心和解决居民的住房问题。与此同时，社会各界也逐步掀起了批评政府住房政策的浪潮，从而推动许多国家的政府去重视和研究住房问题。到了20世纪，许多国家终于弄清楚出现诸多住房问题直至住房灾难，其根源在于住房商品化制度，因而陆续开展了住房制度改革。改革的主要内容：一是，将政府不管住房改为解决好广大居民的住房问题是政府应尽的职责，后来许多国家还把住房定为政府要办好的造福于民的四大福利事业之一；二是，将住房商品化占主导地位的制度改为住房社会保障占主导地位的制度，社会保障重点用于解决好中低收入者的住房问题；三是，明确推行新住房制度的总目标是实现人人享有适当的住房（亦即我国的住有所居）。由于改行新制度的国家国情各不相同，其制度的内容在解决好居民住房问题这个总前提下各有千秋，因而统称之为现代住房制度。其中最为完善的是住房分类供应制度。通过改革推行现代住房制度的国家，普遍只用了不太长的时间（多数为10来年，也有的用了20多年），就解决好了广大居民的住房问题。例如，住房灾难最严重的英国，改行现代住房制度不到20年，就颁布了如后的法律：一个区里如果有英国公民成为无家可归者，区议会和区政府要负法律责任。这就是从法律的角度宣称，该国已基本上实现了人人享有适当住房的目标。又如，新加坡在1965年独立时，政府的资产只有3亿美元，处于国穷民贫的状况。他们认识到，越是贫穷，越要实行现代住房制度，解决好广大居民的住房问题。他们制定出一整套适合国情的住房分类供应制度，而且施行坚定有力。只用了20来年时间就做到：最低收入者都能住上廉租屋，中低收入者都能买（租）得起和买（租）得到相应的政府组屋（即保障住房）。

我国的房改始于1980年4月2日小平同志的讲话。小平同志作风严谨，他是参阅了好几个驻外使馆提供的资料才作了讲话。这些国家都是推行现代住房制度的，因而讲话的内容全是现代住房制度的内容。当年，各个使馆不可能去调查各国20世纪上半叶的住房制度改革情况，因而讲话中不可能指出这些制度来自摒弃住房商品化制度。

问题的症结在于长期的闭关锁国，当年我国的房改人员对20世纪许多国家摒弃住房商品化的房改一无所知，看到小平同志讲话中指出住房可以买卖（现代住房制度是租售并举的），就认定只有商品房才可以买卖，从而把小平同志的讲话误解为是主张住房商品化，并用以指导了1980年至1998年的房改。

3住房分类供应制度未能认真推行

在1998年7月国务院以国发23号文颁布的房改文件中（注：我是23号文送审稿起草小组成员兼执笔人），作出了在我国推行住房分类供应制度的决定。根据许多国家的成功经验，这一现代住房制度是解决好广大居民住房问题的正路。遗憾的是，这一决定并未在我国认真推行，主要有两条原因：

第一条原因是，经过从1980年以后十几年的宣传，推行住房商品化制度已经深入人心。而我们这些房改人员对现代住房制度的认识却很肤浅，当时就不清楚推行现代住房制度的改革对象是住房商品化占主导地位的制度。因而在23号文中，既决定要推行住房分类供应制度，又提出要以住房商品化为指导思想，并要求把出售公房变为私房这一商品化措施进行到底，使得各城市继续执行住房商品化制度仍有红头文件为根据。

第二条原因是，没有拿出一整套推行现代住房制度既有利又有效的办法。当年许多城市政府面对的情况是，建设保障房既要免收土地出让金，又要税费减半，因而被有些人称之为是一件“大赔钱”的事。而建设出售一亿元商品房，政府就可能拿到五六千萬元土地批租费，是一件“大赚钱”的事。这就使得许多城市政府自然而然地“喜商厌保”。据2001年至2007年的统计，这些年许多城市每年建设的保障房不超过年建房总量的5%，而每年建设商品房占建房总量的比重却超过95%，从而名副其实地走上了推行住房商品化制度的道路。

其实，国外早已有了一整套推行现代住房制度既有效又有利的办法，其主要内容是：第一，对占居民总数5%的最低收入者供应套型在48平方米以下的廉租房，实行公房低租金。第二，对占居民总数80%左右的中低收入者供应套型50至125平方米的保障房，其中90平方米套型住房占总房量70%以上。他们把中低收入者分为中上、中中和中下三部分群体。对中下群体供应50至70平方米套型的保障房，含有较多的社会保障，每平方米售（租）价低于成本价。并由低到高分成几个档次，以中下群体买（租）得起房为度。对中中群体供应71至90平方米套型的保障房，每平方米售价平均等于成本价，也由低到高分成几个档次。对中上群体供应91至125平方米套型的保障房，也由低到高分成几个档次。每平方米售价含有较多由政府收取的利润。总的要求是，三种保障房的资金来源主要是贷款，住房出售偿还贷款本息后，做到政府略有盈余。由于土地属于政府投资而取得保障房共有产权，而将其全部纳入城市的保障房运行机制，故保障房成本价中未包括土地价。同时规定，每户只能拥有一套保障房。如果有人因收入增加要将现有小套型保障房换成大一些套型的保障房，则由政府回购其保障房，并协助其同步地购入大一些套型的保障房。第三，对占居民总数15%左右的高收入者供应商品房。商品房允许建房企业获得市场的平均利润。但因含有土地批租而高价出售，土地批租收入纳入城市财政收入。

如果当年我们了解这套办法并详细地写入房改文件，城市政府肯定乐于接受。其一，从1949年至1998年的几十年时间里，我国城市全由城市政府和单位出资建公房低租金出租，只有投入没有产出，还要承担公房维护管理费和取暖费。而上述办法仅有廉租屋与此前的办法相同，只占5%的比重、套型又小，城市政府的负担比此前少了很多。而对占80%的中低收入者供应保障房不是只有投入沒有产出，而是略有盈余，城市政府当然乐意接受。其二，此前不准建商品房，这套办法允许建15%的商品房，并能从中获得高额收入。城市政府更会特别欢迎。其三，由于保障房由政府定价，完全可以做到每年保障房价上涨控制在1%—2%的幅度内。房价上涨慢，有利于让中中、中下群体买（租）得起房。其四，控制保障房套型，适合人多地少的国情。其五，不会出现前些年我国出现的房地产企业利润太高的问题。其六，商品房只供应高收入者，反而不会出现炒房、闲置房和库存过多的问题。至于商品房价是慢涨或是快涨，与广大中低收入者无关。据其它国家的实践经验，高收入者都拥有（甚至是多套）住房，房价反而很少快涨。其七，最大的好处是能够全面解决好广大居民特别是中低收入者的住房问题，肯定会成为广大群众拥戴的德政。遗憾的是，当年我们因为不了解外情而拿不出这一套好办法，因而丧失了在本世纪初顺利推行现代住房制度的最佳时机。

4当年还有一个重大失误

推行新制度最重的任务，是保障房要覆盖占居民80%以上的中低收入者。当年一个最有利的条件是，城市里有60%的居民住在公房内。如果我们当时对新制度认识深刻，就会决定将公房改为共有产权的保障房按房改价出售。在出售完公房后，保障房的覆盖率就可以达到居民总数的60%，从而加快建成新制度的步伐。而当年我们认识不到，却决定将可以出售的公房全部出售变为私房，然后再从零开始去建设保障房。

5推行住房商品化占主导地位制度产生的突出问题

国外推行住房商品化占主导地位的制度各种问题不断出现，直至有的国家发展成住房灾难。我国这十几年实行住房商品化占主导地位的制度也产生了许多突出问题，主要有：

（一）房价迅猛上涨和房价过高。据2000年至2015年的统计，许多城市、特别是大城市的房价年涨幅，普遍在10%以上，还有不少年的涨幅超过20%。许多大城市城区的房价，达到了惊人的高度。例如北京市三环以内二手房的均价，2016年就普遍地超过12万元。国际住房界许多专家认为，房价收入比四至六倍是居民买得起房的标准，而我国许多大城市城区的房价收入比却惊人地达到十几倍甚至更多倍。

这里要特别指出，我国近十几年房价上涨特别快，除了住房商品化这个各国共通的原因外，还有银行负利率、住房投机和投资泛滥和土地财政等三大推力。这三大推力是其它国家很难同时具有的。

（二）大套型住房比重过大。从我国人多地少的国情出发，每年建设的住房中，中小套型住房应占70%以上，我国政府的宏观调控文件就提出了这一要求。而前些年每年建成的住房，120平方米以上套型的住房普遍占60%以上，有的城市有的年份竟高达80%。

（三）住房投机（亦即炒房）和投资泛滥。每年建设的大套型住房相当大的比重被住房投机和投资者买走，这是世所罕见的。还有，一些住房投资者买了不少大套型住房，既不适宜出租，自己又不住，造成大量住房闲置。这是对社会住房资源的最大浪费。

（四）日本没有推行现代住房制度。从1960至1990的30年里，日本6大城市的房价（含土地价）上涨了56倍多，成为世界上房价上涨最快的国家，并因此在1990年爆发了对国民经济危害巨大的泡沫经济破灭事件。我国从21世纪初至今的十几年里，北京等一些大城市的城区（注：日本的城市不包括郊区县镇，这里用城区，与之有同口径的可比性）房价迅猛上涨，不少城市已超过56倍。也就是用十几年的时间就打破了日本30年的房价上涨记录。由于我国社会主义制度的优越性，加上我国如今的总体经济实力比1990年的日本高出若干倍，加上中央的大力支持，房价猛涨的城市尚能防止出现泡沫经济破灭事件。但仍潜伏着巨大危险，需要高度重视。

（五）英国等西方国家发生住房灾难的诸多原因中，有一条重要原因是农民工大量涌入城市。据报载，当前我国在城市打工的农民工约为2.7亿人，他们主要是中下收入群体。如果“十三五”期内有一半要在城市定居，就需要为他们提供一亿多套与其经济水平相适应的保障房。如果减为四分之一在城市定居，也需要供应五六千万套保障房。这是一项十分艰巨繁重的保障房建设供应任务，但我们却未在“十三五”规划中安排。

（六）2000年以后，国务院进行了3次调整，将原由地方得大头的4项共享税改为中央得大头。城市政府的税收锐减，只得在土地批租上大力增收（能大增收的主要是建住房的土地）。这些年来许多城市的财政收入中，土地收入占的比重普遍地超过40%甚至50%，成了名副其实的土地财政。许多国家把住房定为政府要办好的四大福利事业之一，而我国的城市政府却通过土地财政向住房增收，确属世所罕见。土地财政，是房价不断高涨的一条重要推力；是可能形成泡沫经济破灭危险的一条重要原因；是推行现代住房制度的最大障碍。对于这样重大的问题，需要尽快去研究和提出解决办法。

（七）由于建设住房可以取得10%以上甚至20%以上的高额利润，前几年曾兴起一股争相兴办房地产企业之风。据了解，其它的行业只要拿得出相应的资金，就会投资兴办一个或几个房地产企业。如果平均每兴办一个房地产企业投资1000万元，加总起来就是一笔十分巨大的资金。马克思教导我们，受高额利润驱动产生的众多资金向一个行业倾斜，是产生经济危机的一条重要原因，值得我们高度重视。

（八）许多国家人均住房建筑面积超过32平方米就开始趋近饱和，并应适度控制建设规模。我国人均住房建筑面积已经超过34平方米，但有个特殊的缺陷，就是大套型住房过“多”，中小套型住房短缺。而住房商品化制度、特别是土地财政却要求不断地扩大以大套型住房占多数的建设规模，并把擴大规模所建住房的“畅销”放在房价持续高涨和住房投机和投资继续兴旺上。当房价上涨减慢、住房投机和投资有所放缓时，必然会出现商品房库存积压严重的问题。

（九）许多国家经过房改推行现代住房制度，普遍地只用了十几年或者二十来年时间，就基本上实现了住有所居（国外叫做人人享有适当住房）的总目标。我国的房改从1980年的4月2日算起，至今已过去37年。从1998年算起，则过去了19年。可以预测，到2020年我国大多数城市都不能全面实现住有所居的目标。也就是说，住房将成为我国全面建成小康社会的一个滞后环节。

上述突出问题，其根源都来自现行的住房商品化占主导地位的制度，因而再次房改势在必行。

6我的认识并非我的创造

其实，我的意见并不是我的创造。首先，摒弃住房商品化占主导地位的制度而改行现代住房制度，来自许多囯家的实情，我只不过是经过长期孤军奋战最早发现了外国20世纪房改的成功经验而予以介绍。其次，我国住房领域产生诸多突出问题，不是我的杜撰，而是广大居民都能感受到的事实。特别是最早提出六大突出问题的，是我国政府的宏观调控文件，我只不过是通过广泛收集和整理使之更为系统和全面一些。

7新的房改一定能克服万难而取得胜利

习总书记十九大讲话要求加快建立新住房制度，中央政治局最近决定2018年开展房改。这是我国住房工作的福音，它雄辩地证明以习总书记为核心的党中央的英明伟大。建议各地在学习和宣讲十九大精神时，能够加上住房这一项重要内容。

怎样进行房改？这里提几点粗浅的建议：

（一）明确住房工作和房改的总目标和总任务。习总书记在2016年的全国经济工作会议和2017年的十九大会议上，都明确指出我国住房工作和房改应以住有所居为总目标的理念。明确了总目标，也就同时明确了我国住房工作和房改的总任务是解决好广大居民、重点是中低收入者、最低收入者和需要在城市定居农民工的住房问题。

（二）明确改革的对象是住房商品化占主导地位的制度及其采取的措施和办法。对这一问题必须态度鲜明而坚定，不能有丝毫的犹豫或妥协。

（三）按习总书记的指示，“加快建立多主体供给，多渠道保障，租购并举的住房制度”。也就是要建立起一整套符合我国国情的现代住房制度。特别要指出，本制度采用的各项规定和措施是否得当，都以有利于实现总目标和总任务为标准。

（四）郑重地建议国务院在经过充分准备的基础上，组织有关部门和各地的代表（也可以适时召开全国住房会议），遵照习总书记的指示精神，结合我国实际（包括要克服住房商品化后遗症这个实际），适当借鉴能为我所用的国外成功经验，尽快地制定出一整套能在我国有效实施、加快实现住有所居总目标的现代住房制度。新的制度经国务院批准颁布后，要求各城市政府立即制定执行新制度和实现住有所居总目标的规划。各地的规划一定要扎实可行，力戒浮夸和走过场，并由上级主管部门切实地监督其执行。

（五）十几年来推行住房商品化占主导地位产生的许多突出问题，为新的住房改革制造了许多严重的困难。我们一定要在以习总书记为核心的党中央的领导下，群策群力，排除万难，去夺取房改的胜利。