从项目制到普惠制

郑世林

十九大报告提出中国特色社会主义进入新时代，站在新时代的起点上，从财政资金分配的角度思考近年来经济治理方式的转变，具有重要意义。

上世纪90年代以来，中国经济发展呈现明显的项目经济驱动的特征，与财政资金挂钩的项目制治理方式已经渗透到经济社会的各个领域。所谓项目制，是指政府治理充分运用项目管理思想，凭借项目的临时性组织结构特征，来打破和统合纵向的层级条条安排和横向的区域块块安排，并充分利用市场手段通过动员企业来实现其目标的经济治理模式。具体来说，中央部委将经济发展、科技发展、公共事业等各项事务与财政资金挂钩立项，通过申请机制向下委托，将中央、地方乃至企业、基层组织和个人联系起来，实现中央政府自上而下的治理意图。

在项目制这种治理方式下，国家可以集中优势资源，发挥地方政府配套的杠杆作用，实现基礎和重大设施先行发展。一旦政府将某些产业列为发展重点，这些业界就会有大量资源投入，带来快速繁荣。由此，项目制被不少地方政府采用，成为拉动地方经济增长的一种方式。

财政资金项目制作为一种“条条系统”的特色经济治理方式，促进了中国“项目经济”的繁荣，也是中国近年来经济高速增长的重要制度诠释之一。但随着中国经济从高速增长阶段向高质量发展阶段迈进，这种曾经推动经济高速发展的体制机制已难以适应新时代的要求。

一方面，分税制以来大规模的中央项目补贴资金，深刻改变了地方政府的行为。大多数地方政府习惯于通过“跑项目”“拉项目”“大办项目”来引导或主导地区经济发展。另一方面，通过财政资金挂钩所产生的大量项目补贴，在竞争性分配方案下，也引发了企业对项目资源的竞争。

由此难免带来一些弊端。首先，财政资金的项目制治理由于信息不对称、区域经济禀赋不同等原因，容易造成地区之间、城乡之间的不平衡发展。

其次，项目制容易导致某些部门权力过于集中，从而引发一系列问题。而且，政府职能部门立项往往很难熟悉基层企业的真实需求，容易导致资源的错配和虚化。

再次，一些地方政府为了自身利益最大化，有时会扭曲项目的实施。比如，一些项目的地方配套资金难以到位、造成配套资金空转、“假配套”等现象;有些基层政府将项目重新打包改变项目用途等。

最后，部分基层企业为了利益最大化也发生了大量骗补、挪用等违规现象，带来项目制难以解决的“最后一公里”问题。

从国际范围来看，项目制是发达国家治理的一种重要机制，但是一般是用来弥补市场失灵的举措。而且，发达国家越来越多的项目直接由商业银行、保险公司进行市场化运作，中央政府建立了严格的监管机构，地方政府参与度并不高。

因此，我国财政资金项目制治理的边界需要收缩，应该专注于市场失灵领域，以投放到真正需要的项目单位，成为“雪中送炭”，而不是“锦上添花”。另外，也要充分发挥政府项目市场化运作的机制，加强中央和省级政府的项目监督作用，淡化基层政府在项目中的监督职能。

随着中国经济向高质量发展迈进，项目制也应该向更高质量转型，从以往政府抓“点”的项目制，逐步向抓“面”的普惠制渐进转型。要着力解决缺位问题，从大量立项管制转向营造优良的营商环境，使有限资金像阳光一样普照每个角落。例如，减少点对点的财政补贴，减轻企业税负负担，逐渐提高农民和城市居民的医疗、社保、教育、工资待遇等条件，不一而足。