“三支柱”体系：推动养老保险可持续发展

话题嘉宾

王增文：武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，2013-2014年瑞典Lund大学访问学者，现任武汉大学社会保障研究中心专职研究员，湖北省“楚天学者”，主要研究方向为社会保障理论与实践，贫困理论与实践，危机与风险管理

于洪：上海财经大学中国公共财政研究院副院长、副教授、博士生导师。主要研究领域为社会保障，财税理论与政策

孟颖颖：武汉大学政治与公共管理学院副教授，硕士生导师，管理学博士、博士后，武汉大学“珞珈青年”学者，现任武汉大学社会保障研究中心研究员，主要研究方向为城镇化与社会保障

主持人

王光俊：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

为推进多层次养老保险体系建设，对养老保险第三支柱进行有益探索，近日，财政部、税务总局等五部门发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》（以下简称《通知》），规定自2018年5月1日起，在上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区实施个人税收递延型商业养老保险试点。试点期限暂定一年。

《通知》明确，对试点地区个人通过个人商业养老资金账户购买符合规定的商业养老保险产品的支出，允许在一定标准内税前扣除；计入个人商业养老资金账户的投资收益，暂不征收个人所得税；个人领取商业养老金时再征收个人所得税。

试点期间个人商业养老资金账户封闭运行，与居民身份证件绑定，具有唯一性。试点期间使用中国保险信息技术管理有限责任公司建立的信息平台（“中保信平台”），中保信平台与税务系统、商业保险机构和商业银行对接，提供账户管理、信息查询、税务稽核、外部监管等基础性服务。试点期间个人商业养老保险产品按稳健型产品为主、风险型产品为辅的原则选择。试点期间，由人社部、财政部牵头，联合税务总局、中国银行保险监督管理委员会、证监会等单位，共同研究建立第三支柱制度和管理服务信息平台。

第三支柱制度和管理服务信息平台建成以后，中登公司平台、中保信平台与第三支柱制度和管理服务信息平台对接，实现养老保险第三支柱宏观监管。

《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》明确指出，完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，构建包括职业年金、企业年金，以及个人储蓄性养老保险和商业保险的多层次养老保险体系。养老保险“三支柱”体系中，第一支柱方面，目前已经形成城镇职工+城乡居民两大制度平台；第二支柱方面，企业（职业）年金取得了积极进展，职业年金正随着机关事业单位养老保险制度改革逐步建立；第三支柱方面，个人储蓄性养老保险和商业养老保险正式进入制度建设启动阶段。养老保险“三支柱”体系的建立有何深意？发展现状如何？怎样进一步推动养老保险的可持续？本期监督沙龙关注我国养老保险的可持续发展，围绕相关话题展开探讨。

试点税延型养老保险，助力养老保险第三支柱建设

主持人：据报道，自2007年天津滨海新区被列为税延型养老保险试点地区、上海市政府启动税延养老课题至今，个人税收递延型商业养老保险已准备了十余年。您认为税延养老险经过这么久才落地实施的原因是什么？此次财政部、税务总局等五部门联合发布《通知》，对于养老保险的可持续发展有何意义？

王增文：税延型养老保险经过数年的设计、调整到最终落地，这个时间跨度较长是有其合理性的。第一，众所周知我国的社会保障制度呈现出碎片化的特征，从中共十八大以来政府强调社会保障制度的顶层设计，为的就是逐步消除制度的碎片化。因此，税延型养老保险的落地经历了长时间的制度设计和完善，为的是将设计匹配做好，从源头做到制度的贯彻性、融合性。其次，此次的税延型养老保险由五部门联合发布，说明了此次工作的跨部门特征强烈，部门协调需求大，牵一发而动全身，因此税延型养老保险的设计落地、权责分工及后续工作都需要谨慎的决策和完善的工作分配。最后，税延型养老保险被称为中国的401K计划，在社会保障制度建设的重要性和影响力不言而喻，政府和公众对其都非常重视，但是税延型养老保险的落地也需要时机和条件，2017年6月国家税务总局发布了《税延型商业养老保险试点条件基本具备》的公文，从监管规制、信息技术保障、资金管理等方面论述了试点前期的工作保障和后期展望，可见制度准备阶段的工作准备可观。

以减税促养老是国际上较为成熟的做法，此次五部门联合发布税延养老险的通知，说明了国家对于社会保障的重视，以此举措扩展了社会保障的发展范畴，是我国社会保障制度探索的重要一步，也是社会保险的大发展。

于洪：个人税收递延型商业保险其实是政府为鼓励个人进行养老储蓄，允许个人自愿建立一个养老账户，进入该账户的缴费及其投资收益免缴个人所得税，直到其领取的时候再进行征收。同时，这段话提出了三个重要概念：第三支柱、个人养老账户、个人税延型商业养老保险。个人税收递延型商业养老保险需要政府部门、商业保险公司共同推进，政府部门涉及人社部、税务总局等多个社保管理部门和税务管理部门。减免的个人所得税需要经过地方税务管理部门的认可和批准方可执行。

由于对第三支柱定位尚不明确，国家层面一直没有实际政策出台。近年来相关部委和地方进行了一些探索：2009年，上海提出“适时开展个人税收递延型养老保险产品试点”；2014年保险国十条指出 “适时开展个人税延型商业养老保险试点”，保监会将个人税延型商业养老保险试点列入2015年工作重点；2015年发布的国家十三五规划纲要，提出“推出税收递延型养老保险”。

可见，第三支柱从最开始个人储蓄养老保险，到税延商业养老保险，到税延养老保险，其内涵在发生变化，体现了政策制定过程中一定程度上的反复权衡。事实上，从2014年1月1日起，我国对企业年金、职业年金已经实施了个税递延优惠。发展商业养老保险，可以弥补企业年金发展的不足，使其成为国民退休收入结构的重要组成部分，有助于纠正中国养老金体系的结构性失衡。

当前我国第一支柱的养老金替代率仅为40%，且已出现部分地区收不抵支等情况；第二支柱覆盖率有限，且在不同地区和企业之间差距巨大。大力发展第三支柱，特别是个税递延型养老保险，对于健全多层次养老保障体系具有重要意义。

孟颖颖：税延型养老保险准备了多年落地的原因：首先，税延型养老保险属于典型的个人养老储蓄计划，与基本养老保险制度、补充养老保险制度一样，是构成多支柱、可持续养老保障体系的重要组成。从建制意义来说，它与其他两项制度一样，共同承担着保障老年生活需求的重要功能，是老百姓的“养命钱”。因此，其制度依据、设计原则、运行保障等均不同于普通商业保险，制度实施前必须经过多部门协同、合力推进、审慎入市，一旦政策落地，其带来的政策效果及社会影响不可预期。其次，税延型养老保险的实施涉及众多参与主体，各方利益均衡点难寻。比如，延税税额如何厘定？较大的税额优惠幅度，能直接减少参保人现时纳税额度，发挥制度激励作用，提高参保积极性，但可能因此减少个税征收，影响财政收入；降低税额优惠幅度，又会影响制度参与率，减弱制度的保障功能。如何寻找各方利益的最佳平衡点，最终实现多方“共赢”，也加大了制度推行的难度。再次，商保市场有效供给不足。近年来得益于宏观经济的平稳运行，我国商业保险市场得到了较快拓展，但整体发展水平仍然滞后，个人养老金产品以理财型储蓄类年金为主，品种单一、功能欠缺。最后，受可支配收入水平限制、全社会商业保险意识不足、政策支持力度不够、涉及跨部门协作难度较大等也是导致税延型养老保险迟迟不能落地的影响因素。

税延型养老保险制度的试点展开标志着我国“三支柱”养老保障体系的制度设计正式进入实践环节。作为个人养老储蓄计划，税延型养老保险制度设立的目标是满足参保者多样化、更高层次的养老保障需求，是实施养老保障“多支柱”战略的重大制度安排，与基本养老保险制度、补充养老保险制度一起构成多支柱养老保障体系。三者相辅相成，共同承担起保障参保人老年生活需求的功能。

《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出了完善多支柱、全覆盖、更加公平、更可持续的社会保障体系的发展目标，十九大报告也提出要加强社会保障体系建设，全面建成权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。税延型养老保险制度试点工作的铺开正是实现全面建成可持续、多层次社会保障体系的重要步骤，对于推动我国保险行业市场发展，减轻基本养老保险制度压力、积极应对人口老龄化挑战、满足人民日益增长的美好老年生活需要都具有重要意义。

主持人：《通知》要求，试点期间个人商业养老保险产品按稳健型产品为主、风险型产品为辅的原则选择。这释放了什么信号？养老保险第三支柱的发展有何特点？

王增文：按稳健型产品为主、风险型产品为辅的原则是必然的，这是税延型养老保险可持续发展的基础和必然要求。

目前，在第一支柱独大、第二支柱逐渐完善的背景下，第三支柱的发展严重滞后，导致我国三支柱养老保障制度框架难以发挥其应有的作用。现如今人们对于养老储备的意愿相比过去更加强烈，这种思潮为第三支柱的建立奠定了良好基础。但社会保险制度讲求灵活性和包容性，从筹资机制到待遇给付都要有合理的安排，因此第三支柱的建设不会一蹴而就。第三支柱产业的发展密切涉及国民的养老需求和养老质量，综上其发展具备扶持性、开拓创新性、监管性强的特点。

于洪：商业养老保险的管理不能像一般商业保险业务一样，不能简单地要求高回报，因为高回报就必然伴随着高风险，确保资金安全稳健是首先要考虑的因素。

养老金第三支柱坚持账户制导向，即个人可以获得专门的商业养老资金账户，只要个人在该账户缴费，就能享受个人税收递延优惠。以国外成熟市场为例，第二、三支柱账户的资金是可以相互转化的。从税收角度来讲，当老百姓退休取出账户中的投资收益时，部分收益仍需征税，账户形式更易操作。通常第三支柱以个人为主体，由于短视和自身现期利益的影响，导致容易忽视该支柱的建立，因此，在发展过程中，需要政府的相关政策加以引导。

孟颖颖：三支柱养老模式是世界银行于20世纪90年代中期提倡的一种通过建立多个养老金支柱来规避单一制度缺陷的养老制度模式。其中，作为第三支柱的个人养老储蓄计划，由个人根据收入状况自愿参加，采取完全积累制的基金筹资模式，个人缴费全部计入个人账户，所有权归个人，国家通常给予一定的税收优惠。目前，美国、英国、德国、加拿大、澳大利亚等国家都建立了第三支柱的养老保险制度。

我国目前试点的个人税收递延型养老保险以商业保险为实施载体，属于商业保险的范畴，但又不同于一般意义上的商业养老保险。它是由个人承担责任的养老保障制度，是百姓的“养老钱”、“保命钱”，需要严格防范各种制度风险。《通知》要求，试点期间个人商业养老保险产品按稳健型产品为主、风险型产品为辅的原则选择，符合养老保险制度对风险管控的要求，符合制度定位。

主持人：如背景材料所述，试点期间，由人社部、财政部牵头，联合税务总局、中国银行保险监督管理委员会、证监会等单位，共同研究建立第三支柱制度和管理服务信息平台。第三支柱制度和管理服务信息平台建成以后，中登公司平台、中保信平台与第三支柱制度和管理服务信息平台对接，实现养老保险第三支柱宏观监管。您对此作何解读？您对养老保险第三支柱的宏观监管有何构想和建议？

王增文：从机构角度来看，形成多层次的养老保险体系关键是要突破保险、基金、银行储蓄、不动产等产品各自封闭的现状，通过创新养老金融产品，满足不同群体的多元化需求。此外，由于个人在投资方面普遍缺乏专业知识和经验，有关机构在这方面也应加强专业咨询和指导，因此政府对于市场机构的宏观监管必不可少。宏观监管需具备合理性、针对性和有效性，一方面不能压抑第三支柱产业的创新发展，另一方面也要起到市场监控的有效和及时作用，创造透明、公平的市场环境，设计严格谨慎的审核和监管流程。

于洪：个人税收递延型商业养老保险试点期间先行引入中保信等“国字号”平台进行联合监管，确保商业养老保险资金的安全性和投资的规范性。而对养老保险第三支柱的宏观监管，首先要强化保险机构的资质要求，需要对经营商业养老保险的保险公司的投资管理能力、风险管控能力、偿付能力，以及股东可持续增资能力等进行综合评估，设定较高的准入门槛。其次，要加强养老保险资金投资运作管理的监管：一是加强制度规范，特别是细化商业养老保险资金重点投资领域的业务规则和信息披露规则。二是完善支持政策。商业养老保险资金运用应该追求的是风险相对比较低、回报比较稳健。最后，需要完善风险保障机制，为商业养老保险资金服务国家战略、投资重大项目、支持民生工程建设提供绿色通道和优先支持。

递次推动“三支柱”体系，保障养老保险可持续发展

主持人：党的十九大以来，我国积极推进多层次养老保险制度体系建设。《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》《企业年金办法》等政策相继出台，加上此次发布的《通知》，养老保险“三支柱”体系的建设目标日益明晰。您认为当前我国养老保险的可持续发展面临着哪些困难和挑战？养老保险“三支柱”体系建设有何深意？

于洪：我国商业养老保险发展起步晚，参与度远远落后于发达国家，发展空间巨大。当前，我国商业养老保险的参与度较低。2017年，寿险公司总资产12.44万亿元，其中大部分为分红型养老保险，约占80%，而只有20%属于年金保险和生存保险等产品。总体上来看，我国商业养老保险的保险密度和保险深度远低于发达国家的水平，还存在很大的发展空间。

商业养老保险的发展有利于调整金融结构。我国的储蓄率长期高于世界其他主要经济体的水平，其中预防性储蓄占较大的比重。发展商业养老保险可以引导大量的居民储蓄注入保险市场与资本市场，有助于调整和优化金融结构。

商业养老保险的发展将带动养老服务金融产业，有利于推动我国经济转型。我国老龄产业正值高速发展期，养老保险业的发展会有效促进养老服务金融产业的发展。老龄产业作为一个综合产业，其发展对其他产业既有依赖又有渗透，应把握相关产业发展机遇，展开探索与布局，促进经济转型步伐进一步加快。

王增文：现如今第一支柱的基本养老保险制度承担了大部分的国民养老责任，第二支柱的企业年金和职业年金经过十多年发展，正处于税收政策不断完善和各项制度逐渐发育的过程中，第三支柱的商业养老保险总体呈持续稳健发展态势，但规模较小，覆盖面不足。我国第三支柱养老保险的可持续发展仍然面临挑战，一是养老保险政策对财政收入的影响，二是国民和市场反应，三是制度衔接的难题，各部门制度对接、平台建设以及政府、银行和商业保险机构之间对接等管理与工作机制的完善还面临诸多难题。

通过划拨国有资本充实养老保险基金，以增强基金的承受能力；发布《办法》促进企业年金和职业年金的发展；再加上此次《通知》的发布，说明了现如今我国大力发展全覆盖、多层次的社会保险制度的决心与行动。

孟颖颖：十八大以来，我国社会保障制度得到长足发展，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，但必须清醒地认识到，养老保障问题仍是民生领域的短板，面临着困难和挑战。当前，人口老龄化加剧、新常态下经济发展速度放缓、就业形式不断革新，金融保险市场产品供给不足等客观环境都对如何实现养老保障制度的可持续发展提出了挑战。税延型商业养老保险制度试点的实施标志着我国“第三支柱”养老保险制度的构建进入了实质性推动环节，这是建成可持续、多层次养老保障体系的重要实践，更是对社会基本养老保险制度、职业年金和企业年金等制度的有益补充，实现了制度公平与效率的有机结合。

主持人：作为第一支柱的基本养老保险，是近些年来国家改革完善的重点。党的十九大报告指出“全面实施全民参保计划。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。”截至2017年底，全国参加基本养老保险超过9亿人，但离全民参保还有一定差距。您认为要实现全民参保，可选择的路径有哪些？其实早在“十二五规划”、党的“十八大”报告就已明确提出“实现基础养老金全国统筹”，这么多年过去了，基本养老保险全国统筹进展如何？您对实现养老保险全国统筹有何措施建议？

于洪：我认为，实现全民参保的路径有：第一，加强宣传，增强全民参保意识。通过宣传让全民参保计划深入人心，使用人单位自觉依法参保，让广大百姓人人关心参保、人人主动参保，变“要我参保”为“我要参保”的工作新局面，在全社会形成一个良好的参保氛围。第二，建立全面覆盖的社会保险基础数据库。实施全民参保登记是全面实施全民参保计划的前提和重要基础。对各类人员参加社会保险情况进行登记、补充和完善，建立全面、完整、准确的社会保险参保基础数据库，并实现全国联网和实时更新。第三，完善全民参保扩面的扶持政策。完善各项社会保险转移接续相关规定，促进参保人员社会保险关系在地区之间、城乡之间顺畅衔接，权益累计。重点解决异地人员参保关系转移接续问题，各地社保经办部门要在服务形式上创新，为异地人员在办理手续时提供方便。第四，完善全民参保绿色通道，强化社保经办人员的服务意识。社保经办机构要利用互联网和大数据技术，提升社保经办服务的能力和水平，进一步完善“互联网+政务服务”，建立参保缴费绿色通道，实现一站式办理，让参保群众“最多跑一次”，就可以办好参保缴费手续。

统筹层次低，收不抵支省份必须依靠财政转移支付来确保每年养老金的发放，支撑养老保险基金的可持续发展。因为有大量资金沉淀的省份属于地方的利益，不可能用于横向调剂，且由于人口流动等诸多原因，各省之间的不平衡是绝对的，所以在统筹层次低的情况下，财政转移支付就是必需的，并且财政补贴的规模越来越大。因而建议：

中央调剂制度是走向全国统筹的过渡形式，在这一过渡阶段，最重要的工作就是做实省级统筹，各省要尽快实现城镇职工基本养老保险基金全省统收统支，市（县）不得干预基金收支。这是中央调剂制度走向真正意义上全国统筹的最关键一步。

养老保险全国统筹，不只是简单地由中央统一收费、统一发放养老金，更重要的是必须构建一套维系基本养老保险在全国范围内“广覆盖、保基本”的制度体系，确保全国统筹后制度的有效性与可持续性。基本养老保险全国统筹，是一个系统工程，必须要有配套政策和措施同步实施。

第一，继续降低城镇职工基本养老保险单位缴费费率。基本养老保险全国统筹，必须构建负担适度的缴费机制。缴费水平越高，给付水平要求越高，中央补贴与互助共济的压力越大。适度降低缴费水平，可以相应降低区域间统筹的难度。

第二，在为企业减负的同时，做实做强第二支柱养老金。适当降低企业缴纳基本养老保险的费率，既可以体现广覆盖、保基本的社保精神，更可以为第二支柱发展腾出制度空间。

第三，鼓励金融机构开发市场导向的养老金产品，例如商业养老保险、住房反向抵押养老保险等。

孟颖颖：全民参保计划是以社会保险全覆盖和精准管理为目标，推进全民全面、持续参保的战略性行动安排。十九大报告提出要全面实施全民参保计划，对全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系工作提出了新要求、新期望、新目标。基于全民共享、公平可及的原则，我认为应从扩面与建制两方面着手。

未来我们除了要继续扩大养老保险、医疗保险两大核心险种的覆盖面，做到应保尽保，还应重点关注数以亿计的农民工群体、新就业形态下的就业者，为其提供切实有效的社会保障。应尽快落实提高养老保险统筹层次政策，真正解决各类参保人员的跨区、跨制度转移接续。养老金双轨制的制度外溢效应依然存在，需要进一步深化改革，真正解决并轨问题。

王增文：十九大报告提出全面实施全民参保计划，其实早在2014年全国人大就提出了全民参保登记计划的概念，提出加快实现城乡基本养老保险人员的全覆盖。但是实现全民参保是一个漫长的过程，一口吃成一个胖子是不可能的，截至2017年，“全覆盖、保基本”的目标基本完成。现在未参保的人群主要是灵活就业人员、新业态就业人员和农民工为主体的中小企业员工，当前主要需要解决的问题是参保门槛高和户籍制度的限制。

因此，具体的措施有很多，但主要应围绕以下两方面：一是需要完善养老保险制度的覆盖面，对于全民参保作出规范和促进；二是健全养老保险的流动性，加快全国统一社会保险公共服务平台的建设。

主持人：未来养老保险“三支柱”体系的发展目标是什么？如何进一步推动养老保险的可持续发展？请谈谈您的看法。

于洪：推动第三支柱建设，使基本养老金、企事业单位年金、个人储蓄养老三个支柱全面平衡发展是关键。在三支柱当中，要加强企业年金这条短腿、加粗个人养老保障资产这条细腿的发展，这样才能改变过度依靠基本养老保险的不平衡格局。截至2016年底，建立企业年金计划的企业仅7.63万家，参加人数2325万人，累积基金11075亿元，而城镇就业人员41428万人，覆盖率仅为5.6%，在整个养老保障体系中作用微乎其微。在发达国家，企业年金覆盖率均在30%以上，其中美、日、英等国企业年金的覆盖率超过了50%。

对于推动养老保险可持续发展，我认为：第一，要实行城镇职工基本养老保险的全国统筹。第二，建立兼顾各类群体的养老金待遇调整机制，养老金经过连续调整，对于基金的收支压力越来越大，很需要借鉴国际经验，建立合理规范的养老金调整机制。第三，应促进多层次的养老保障体系的建设，一方面，促进企业年金和职业年金的发展。另一方面，划拨国有资本充实职工的基本养老保险基金。我国是个转型国家，存在着历史债务和转折成本，现在养老保险费率偏高跟转制成本没有得到妥善解决有密切关系。通过划拨国有资本充实养老保险基金，在增强基金的承受能力的同时，也能够适当地降低费率。

王增文：养老保险“第三支柱”的发展需要满足以下三个特性：激励性、多样性和安全性。首先，中国的养老保险虽然采取了统账结合的形式，但是以国际经验来看，对于养老的市场化及激励程度仍然不足，第三支柱的发展应该扩大自身规模，实现全民认同和公众参与，不能让中低收入群体缺课；其次，第三支柱的发展应当满足养老的多样化需求，目前第三支柱覆盖面的提升必须要以满足养老的多样性为基础，这不仅仅涉及第三支柱的全面发展，更是不可或缺的国民养老需求；最后，第三支柱的可持续发展离不开政府监管和资产配置，必须开发安全透明的产品，建立稳健型为主、风险型为辅产品的风险管理机制。

孟颖颖：养老保障体系的构建是一个系统工程，三支柱分工有别、缺一不可。未来我国“三支柱”养老保障体系的发展目标是分工明确、合理分担、互为补充，最终推动养老保障制度的可持续发展。而养老保障制度的可持续发展，需要继续扩大基本养老保险制度的覆盖面，探索多元化、多途径扩充养老保险基金规模的有效方法，确保发挥基本养老保险制度第一支柱的核心作用。同时，又要避免基本养老保险“一支独大”，通过税收优惠、降低费率等方式，加快推动第二支柱企业年金与职业年金的扩面工作，切实发挥第二支柱的补充作用。此外，要通过政策优惠、政府补贴等多种手段，积极鼓励将包括个税递延型养老保险等商业养老保险产品推向市场，真正建立起多支柱、可持续的养老保障体系。