重庆主城区城乡规划编制公示方法研究

肖艾华

（重庆市规划信息服务中心，重庆 400020）

0 引言

城乡规划作为一种维护城市公共利益、实现社会改良的公共政策，具有广泛的社会性和公共性；另一方面，它又是一个复杂的系统，包含着各种利益存在的不同诉求，影响着公共利益的实现和社会秩序的正常运转[1]。随着我国社会体制的不断变革，公众参与的社会大环境不断改善，公众监督政府行为的意愿也不断增强，一定程度上，公众参与已经成为影响城乡规划技术与制度未来走向的一个重要的影响因素，因此，公众作为公共利益的主体，在城乡规划建设和发展中起着不可忽视的作用。

2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》明确[2]，“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”“组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”这是我国城乡规划领域第一次全面设置公众参与规则，为城乡规划的公众参与提供了法律保障。2015年中央城市工作会议提出，城市规划工作要统筹政府、社会、市民三大主体，要尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，要鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。2016年国务院 《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出，要不断完善社会参与机制，充分发挥专家和公众的力量，不断加强规划实施的社会监督，提高城市规划建设管理的水平和质量。2017年党的十九大报告把“以人民为中心”作为习近平新时代中国特色社会主义的基本方略之一，强调了“以人为核心”的重要性，还提出要完善公众参与的社会治理体制，不断提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化程度及水平。

城乡规划体现以人为核心的主要方式是各种形式的公众参与[3]。规划公示作为我国城乡规划公众参与的一种重要形式为政府和公众越来越重视。近年来，重庆在城乡规划编制公示工作方面进行了各种有益尝试。

1 重庆主城区城乡规划编制公示工作的现状

1.1 经历的阶段

（1） 发展探索阶段（2008年1月1日—2014年5月31日）

2008年，随着城乡规划法和重庆市城乡总体规划的贯彻实施，为进一步维护重庆城乡规划的权威性和规划管理的严肃性，市人民政府出台了《关于进一步加强控制性详细规划修改等规划管理工作的通知》，明确“控规修改必要性论证阶段征求利害关系人意见的公示时间不得少于7日，修改方案上报审批前的公告不得少于30日；控规修改公告必须同时在当地两种主要报刊媒体报道，同时要在市规划局网站、规划展览馆、有关区政府政务公开场所和规划地段现场公示，向市民说明控制修改的有关情况，其中报刊媒体公告时间应该在3天以上；若控制修改必要性论证公示时多数利害关系人表示不同意修改的，应当依法组织开展由利害关系人、建设单位、专业技术人员及有关部门等参与的听证会。”[4]

2009年再次提出：（1）控规编制草案、控规修改方案，以及需征求利害关系人意见的控规修改草案 （含控规维护方案），在公示前应在《重庆日报》和《重庆晨报》上登载公告，向社会发布相关公示信息。报刊媒体公告时间不得少于三天。（2）公告登载具体时间原则为每月第二周和第四周的周六至周一。（3）公告内容为：控规编制草案公告包括规划名称、行政辖区、规划用地面积、主要功能、编制单位、公示时间、公示地点。控规修改方案公告包括原控规名称、控规修改项目名称、行政辖区、申请修改单位、修改原因、涉及用地面积、公示时间、公示地点。需征求利害关系人的意见的公告包括原控规名称、拟控规修改（含维护）项目名称、行政辖区、申请修改单位、修改（含维护）原因、涉及用地面积、公示时间、公示地点。（4）各区分局负责配合落实公告具体内容，并自公告登载结束的第二日起，负责组织开展在网站、展览馆、政府政务公开场所和具体项目规划地段的公示工作。

2012年重庆市规划局印发的 《重庆市控制性详细规划一般技术性内容修改暂行办法》明确“规划行政许可前的控制性详细规划一般技术性内容的修改可由相关区政府、市级土地储备机构向市规划局提出申请，也可由市规划局主动进行修改。市规划局在批准修改前，应当将修改方案公示，征求利害关系人意见。公示时间不得少于七日。规划行政许可中的控制性详细规划一般技术性内容的修改由规划分局向负责该类许可审查的市规划局的业务办公会报告，业务会作出同意或不同意的决定。涉及相关利害关系人的，市规划局在审批前，应该将修改方案公示，征求利害关系人意见。公告时间不得少于7日。 ”[5]

通过不断的摸索与实践，这个时期重庆主城区城乡规划编制公示工作的思路与方式方法也逐步清晰。

（2）稳定成熟阶段（2014年6月1日至今）

2014年5月，重庆市规划局印发了关于《重庆市规划局规划管理公示办法》的通知，明确“市规划局及其派出机构在编制城乡规划、修改经依法批准的城乡规划、修改经依法审定的建设工程设计方案的总平面图、实施城乡规划行政许可过程中，需以公示方式征求社会公众或利害关系人意见”[6]，同时对市城乡总体规划、主城区城市总体规划，以及控制性详细规划的公示内容、修建性详细规划公示内容、修改建设工程设计方案的总平面图的公示内容等进行了规定，同时对公示的时间、地点，公示前的公告，公示意见的收集、处理、反馈等内容进行了明确。

同时，又印发了《规划管理公示操作规程（试行）》的通知，对公示文件的审签、公示承办单位及区域划分、公告公示流程、公示展板制作及公示、公示意见收集及证据保全、公示图文标准制定等内容进行了更细的规定。

2014年6月1日起，上述两文件开始执行，这标志着重庆市主城区城乡规划公示工作进行入了稳定成熟阶段。

1.2 主要做法

（1）规划编制公示的类型与实施流程

重庆城乡规划编制公示的具体类型是指重庆市城乡总体规划、主城区城市总体规划、控制性详细规划三类。其中控制性详细规划又包括新编的控制性详细规划、修编的控制性详细规划、修改强制性内容的控制性详细规划，以及修改一般技术性内容的控制性详细规划四种情形。城乡规划编制公示公告以及公示图文均在重庆市规划局电子政务平台中进行电子化审签，根据规划的类型分别设置不同的审核、签发层级。

市城乡总体规划、主城区城市总体规划公示时间为30日，公示地点为市规划局办公地点、展览馆、市规划局网站（含微信、微博）。新编的控制性详细规划、修编的控制性详细规划以及修改强制性内容的控制性详细规划公示时间为30日，公示地点为项目所在分局办公地点、展览馆、市规划局网站（含微信、微博）、项目所在现场。修改一般技术性内容的控制性详细规划公示时间为7日，公示地点为项目所在分局办公地点、展览馆、市规划局网站（含微信、微博）、项目所在现场。

规划公示工作采用的是委托专业服务机构“第三方”来完成，即重庆市规划局下属的重庆市规划展览馆和重庆市规划信息服务中心2家单位共同承担。按规划管理区划进行划分。公示期间，做好公示项目的反馈意见的收集整理和每日公示现场的拍照（附当日报纸）或摄像（附当日报纸）工作。

公示告知以及公示图文签发后，重庆市规划信息服务中心汇总信息并制成公示告知表格后，送审后在《重庆日报》或者《重庆晨报》上刊登，原则上为每月二次，半个月一次，周六至周一，三天分别刊登不同类别的项目。登报发布公示告知之日，重庆市规划信息服务中心要同步将公示告知发布在重庆市规划局公众信息网。

（2）规划编制公示工作的主要特色

采用第三方专业机构承办，更公平、专业与高效。城乡规划公示工作由一个独立的、不参与行政审批的第三方机构（重庆市规划局下属的重庆市规划展览馆和重庆市规划信息服务中心2家专业设计机构）共同完成，在公示过程中既不向建设单位提供资料，又不向建设单位收取任何费用，使得整个公示工作在一个公平、公开、公正的环境中运转，显得更公平、专业与高效。

公示程序完整，成果表达规范统一。重庆市规划信息服务中心利用规划管理政务一体化平台，开发了城乡规划公示项目审签流程表，对公示的审签情况进行详细记录，公示前必先在指定报纸上进行公告。同时，要求所有公示内容须做成统一规格、材质、工艺的展板方可进行公示。

送达按时，公示位置醒目。所有公示的项目须按照规定的时限送达到指定的公示地点，对于展板公示的准确地点及具体上墙的位置由规划管理人员来确定，确保公示期间，公众能看到展板，真正起到公示的效果。

意见收集及时，证据保存完整。公示期间，公示承办单位每天派专人到公示现场进行意见收集，同时附当日报纸进行现场公示拍照取证工作，确保公示期间，公示展板在指定的地点进行了公示。公示期完后，将公示期间收集到的意见进行梳理、汇总并记录成册，移交给公示项目规划手续的承办处室或分局，并履行相关交接手续，并做好自身归档工作，确保公示证据完整，可追溯。

2 重庆主城区城乡规划编制公示发挥的作用与存在问题剖析

2.1 发挥的作用

（1）体现了公众参与

城乡规划法明确提出了公众参与城乡规划的法律地位。城乡规划公示又是公众了解、参与城乡规划管理建设活动的一种有效方式。城乡规划公示工作开展的好与坏，一定层面上可以体现规划行政主管部门贯彻落实公众参与制度的程度。从这个意义上讲，重庆市规划局出台《重庆市规划局规划管理公示办法》和《规划管理公示操作规程（试行）》，并严格按照文件要求，开展主城区城乡规划公示工作，较好地体现了重庆市规划局依法行政，体现了城乡规划的公众参与。

（2）宣传了城乡规划

城乡规划公示工作作为公众参与的一种重要形式，为公众更方便、更直接地了解、参与城乡规划提供了互动平台，它也是宣传城乡规划的一种表现途径。通过在《重庆日报》、《重庆晨报》上刊登公告信息，在市规划局网站、规划展览馆、项目现场等地点进行7天或30日的公示，以确保公众对于城乡规划的知情权、参与权以及监督权，同时一定程度上，对城乡规划也起到了很好的宣传作用。

（3）缓解了社会矛盾

在实际城乡规划管理过程中，因部分公众对城乡规划工作的不了解给城乡规划的实施工作带来了诸多困难[7]。通过规划项目的现场公示，将规划意图面对面地告知公众，或与项目直接相关的利害关系人，通过听取或收集意见，有效摸清公众意愿，然后有针对性地解释、协调、吸纳公众意见，既保证了规划的科学性，又在一定程度上化解了社会矛盾。

（4）提高了规划管理水平

规划公示工作是本着“和谐社会”、“以人为本”的思想开展起来的，表明了城乡规划和建设在重视各种“指标”的基础上，也更关注公众的切身感受，城乡规划的批前公示为规划编制和审批提供了较方便的公众参与渠道和平台，公众意见是作审批决策的重要参考[7]。对公众有效、有用意见的吸纳，一定程度上优化了城乡规划，同时也提升了规划管理水平。

2.2 存在的问题分析

（1）宣传力度弱，公众参与度不高

从实际工作来看，虽然有些项目按照公示程序进行过公示，但由于种种原因，众多市民并不知晓，未能表达自己的意愿和不同意见，进而导致了对规划的质疑。国内其他城市也存在这样的问题。可能在于规划部门把规划公示视为程序化的、事务性的日常工作来完成，对公示的时间、地点、目的与意义，没有足够重视，也未向公众进行详细说明，公示宣传力度严重不够，从而导致公众参与度不高。公众未能及时参与规划决策，事后又发现规划决策影响了其个人或者公共利益，导致虽然公示过，但真正实施后，公众反响很大，很多说自己不知情，提出反对意见的情况。

（2）公示内容过于专业，公众难理解

城乡规划是一门多学科交叉的综合性学科，涉及政治、经济、地理、交通、社会、历史、文化等领域。目前，城乡规划公示的信息主要以“少量的文字说明+专业设计图”为主要展示内容进行对外公示。有公众反映规划图上五颜六色的，这红、粉、绿都代表什么意思？地块指标表中G1、B1、B2等表示什么？这规划与自己有什么关系？哪些规划内容需要自己提意见……这种展示，对于不具备一定专业知识的人来讲，很难理解，对普通公众显得过于“专业”。受过多年专业训练的规划师们已经习惯于以专业手法来展示其完美的规划构图与设计方案，而忽略了普通公众看到图纸后的真实感受。

（3）现场公示形式单一，程序流于形式

目前涉及项目现场的公示，主要以图板图纸展示为主，公示图板按项目经办人的意见，悬挂在现场指定的位置进行公示。公示期间一般只有负责组织公示的工作人员在场，有些同志不属规划专业，不懂规划业务；即使有些同志是规划出身，自身就在从事规划编制设计工作，但由于他没有参与到公示项目的编制过程中，对编制的背景和内容也不太熟悉，使得公示期间，公众提出的有些问题不能及时得到回答，往往让公众按照图板上要求的意见反馈形式和渠道反映意见。由于不能及时回答利害关系人现场提出的问题，造成了利害关系人的误解，认为规划公示不过是走过场的“程序需要”，而并非真正想让群众了解项目规划情况、听取意见。

（4）意见收集渠道少，反馈不及时

城乡规划公示反馈的意见收集渠道只有向重庆市规划展览馆提交书面意见、通过邮局将书面意见邮寄2种形式反馈意见，还需反馈意见者提供身份证明材料，或利害人关系证明材料。缺乏在固定的公示场所、网站等设置意见箱或电子邮箱等形式收集意见，导致意见收集渠道少，不能全面了解和掌握公众的想法，会影响公示作用的发挥。采用书面意见反馈或邮寄的方式进行，受理意见的时间和周期往往较长，会导致对意见的处理反馈不及时的情况，一定程度上影响了规划部门的公信力。

3 重庆主城区城乡规划编制公示工作的实施对策

3.1 加强规划正面宣传与引导

要有针对性地加强规划宣传力度，积极进行规划引导，重视新闻媒体和市规划局网站规划专题讲座内容，普及规划知识。可以充分利用重庆日报电子阅报屏进行城乡规划的宣传与引导，进一步提高市民的规划意识。对于那些经过专家评审或会审的规划方案进行公示时，也可配发专家评审意见、请专家进行讲解与点评，引导公众来正确理解和认识规划。

在项目的公示现场，采用“规划公示图纸+公示内容指引（详见表1）”相结合的方式进行现场公示，通过“公示内容指引”把规划专业的内容用可爱俏皮、通俗易懂的图例、诙谐幽默的语言、生活活泼的卡通图片等形式进行表达，对于公众关心的公共服务设施、市政环境敏感设施进行正向宣传、解释和引导。

表1 规划公示内容指引

3.2 优化规划图纸的公示内容

市城乡总体规划公示内容在规划设计单位，规划编制的依据，总体规划文本关于城市性质、人口与城镇化水平、城镇体系规划、市域综合交通方面的主要内容，以及城镇体系规划图、市域综合交通规划图等[6]内容的基础上，增加市域铁路、港口、机场规划图，市域高速公路规划图，市域旅游规划图，市域自然资源规划图，市域历史文化遗产保护规划图等公示内容。

主城区城市总体规划公示内容在规划设计单位，规划编制的依据，总体规划文本关于城市空间结构、城市人口与建设用地规模、城市交通、绿地系统规划和历史文化名城保护方面的主要内容，以及主城区建设用地规划图、主城区空间结构规划图、城市综合交通规划图、绿地系统规划图和历史文化名城保护规划图等[6]内容基础上，增加主城区环卫设施规划图公示内容。

镇总体规划公示内容为规划设计单位的名称，规划编制的法律依据，规划文本关于镇的功能定位、镇村空间体系结构、镇城乡建设用地，以及镇域镇村体系规划图等。镇控制性详细规划公示内容为规划设计单位的名称、规划编制的原因与依据、规划主要内容简介、标注有现状规划道路、桥梁、立交等信息的区位图，以及镇区土地利用规划图、镇域绿地系统规划图，镇域公共服务设施规划图等。

村规划公示内容为规划设计单位的名称、规划编制原因与法律依据、规划主要内容介绍、标注有现状规划道路、桥梁、立交等信息的区位图，以及空间功能布局规划图、生态空间规划图、建设空间规划图、农业空间规划图等。

新编（修编）控制性详细规划公示内容在既有的规划设计单位、规划编制的依据、控制性详细规划主要内容简介、规划地段区位图、土地利用规划图等[6]内容的基础上，规划地段区位图上增加标注现状规划道路、桥梁、立交，新增道路交通规划图、重要公共服务设施规划图、重要安全设施规划图等公示内容。涉及修改控制性详细规划的，除了包括申请修改的单位名称、申请修改的原因、拟修改内容与原批准内容的对比图及指标对比表以外，新增修改后的重要公共服务设施规划图、修改后的重要安全设施规划图等公示内容。

公示图文、数据应通俗易懂，表达准确。文件格式应为JPG文件；规划图原则上采用1:500比例，图纸分辨率必须在300像素/英寸以上；规划范围线应用红色粗虚线着重标示，并用文字简要表达主要修改内容；图面应标注道路名、地名等特征信息；专业信息的表达要有图例标示。

3.3 创新公示的技术手段

建立规划公众服务基础信息平台。充分利用市规划局公众信息网站、微信、微博，建立“三位一体”的规划公众服务基础信息平台，该平台与市规划局电子政务平台进行信息互通，开展网上服务、信息公开查询、公众参与。实现“互联网+规划”的理念，面向公众提供更多、更全面、更及时、更准确的信息服务。

建立城乡规划公示公告系统。现有城乡规划公示审签是基于市规划局电子政务平台系统开发的一个独立的流程；现行市规划局公众信息网站、微信、微博对于城乡规划公示更多的是一种公示公告信息的发布窗口，微信、微博采用链接市规划局公众信息网站公示公告信息的方式进行展示。当前关于城乡规划公示公告没有一个独立的系统，展示手段相对简单、单一、分散。因此，通过建立城乡规划公示公告系统，来实现城乡规划公示公告信息的审签、公告、公示、信息反馈、查询、统计分析等的功能，同时该系统与市规划局公众信息网站、微信、微博实现互联互通，设置公示项目定位等功能，开发专门的城乡规划公示公告APP。最终实现在各种载体（包括PAD端、手机端、电脑端）上便捷地开展公告、公示、意见收集、信息反馈等公众参与服务。

3.4 增设意见收集渠道

现场公示，可增加通过信函的方式向项目周边或项目利害关系人进行通告，使其知晓公示信息。项目现场，除信息中心或展览馆的工作人员外，还应有规划编制单位的设计人员在场，方便现场解答公众提出的相关问题。在项目所在规划分局、项目现场（有条件的）可设置意见征集箱，来收集公众意见。在现行市规划局网站，微信、微博公众服务平台公示专栏设置便捷的意见反馈功能，让喜欢通过网络参与公示的公众能有反馈意见的渠道。对于矛盾比较大的公示项目，应充分发挥其项目所在街道、社区管理优化，进行公示的组织和意见收集。

3.5 开设微信、微博公示特色专栏

借鉴济南的“我的泉城我规划”微信公众平台的做法，设置“精品规划”特设专栏，对专项规划、市政敏感设施的规修改等内容采用表达方式活泼，通俗易懂，吸引公众的方式进行发布公示，并适时发布公示的原创文章，提高公众参与度。

4 结语

城乡规划法，中央城市工作会议，国务院和重庆出台的关于进一步加强城市规划建设管理工作的有关指示精神，把城乡规划的公众参与提到了前所未有的高度，城乡规划公示工作将面临新的发展机遇与挑战。如何更好地开展好城乡规划编制的公示工作，还需不断实践与探索。规划管理部门除了需要在公示的方式方法上进行创新以外，还需加大对城乡规划工作的宣传，增强公众参与城乡规划的意识，同时还需建立与土地、环保、消防、市政等部门的协同机制，共同面对和回答当前公众最关切的城市问题。

参考文献：

[1]陈华锋.浅谈城乡规划中的公众参与[J].上海城市规划，2010（6）：62.

[2]中国法制出版社.中华人民共和国城乡规划法[Z].北京：中国法制出版社，2007.

[3]郑俊.新型城镇化背景下公众参与实践与探索——以江阴、兴化、常熟等地规划实践为例[C].城乡治理与规划改革：2014中国城市规划年会论文集，2014.

[4]重庆市人民政府关于进一步加强控制性详细规划修改等规划管理工作的通知[J].重庆市人民政府公报，2008（24）.

[5]重庆市规划局关于印发《重庆市控制性详细规划一般技术性内容修改暂行办法》的通知[EB/OL].[2012-09-14].http://www.cq.gov.cn/publicinfo/web/views/Show! detail.action?sid=1081466.

[6]重庆市规划局关于印发《重庆市规划局规划管理公示办法》的通知[J].重庆市人民政府公报，2014（9）.

[7]姚春晖，彭兆澜，吴全顺.规划公示的实践与思考——以武汉市规划批前公示工作为例[C]//规划创新：2010中国城市规划年会论文集，2010.