中医药法实施背景下社会办中医医疗机构发展SWOT-PEST分析

■ 牛田园 张博源 李 永

《中国卫生和计划生育统计年鉴》将医疗卫生机构按照主办单位不同分为政府办、社会办和私人办医疗卫生机构，指出社会办包括企业、事业单位、社会团体和其他社会组织办的医疗卫生机构。本文在此沿用该概念，将社会办中医医疗机构定义为由上述单位举办的中医医疗机构（包括中医医院、中医门诊和中医诊所等）[1]。

SWOT分析法和PEST分析法是两种现代管理学分析方法[2]。SWOTPEST分析方法除了适用于以盈利为目的的社会企业进行战略指导外，还适用于对国家政府部门、事业单位等公共服务机构的发展环境进行系统的分析[3]。

1 中医药法实施前社会办中医医疗机构发展状况

从2014-2016年，我国社会办中医医院由205所增加至248所，政府办中医医院由2 262所减少至2 260所；社会办中医门诊部由325所增加至403所，政府办中医门诊部保持2所不变（数据来源于《中国卫生和计划生育统计年鉴》（2015-2017）。《年鉴》中未对社会办诊所进行中西医区分，本文在此不做探讨。由此可见，中医药法实施前社会力量举办中医医疗机构的热情远大于政府，而且从数据来看，社会办中医力量主要集中在基层，政府办中医多为中医医院。

2 中医药法实施背景下社会办中医医疗机构发展SWOTPEST分析

鼓励社会力量发展中医药是《中医药法》的一大亮点。《中医药法》第13条规定：国家支持社会力量举办中医医疗机构；社会力量举办的中医医疗机构在准入、执业、基本医疗保险、科研教学、医务人员职称评定等方面享有与政府举办的中医医疗机构同等权利。与政府办中医医疗机构相比，社会办中医医疗机构在我国现有经济体制下，在为公众提供医疗健康服务方面有着独特的优势，起到了丰富、补充医疗服务，满足群众多元化健康需求的积极作用。随着国家深化医改，优化配置医疗资源的稳步推进和发展中医药事业的利好政策频出，社会办中医医疗机构迎来了难得的发展机遇。然而机构自身的劣势和风险也不容忽视。本文通过SWOT-PEST方法从政治、经济、社会、技术多个方面对社会办中医医疗机构发展进行全方位分析，有助于全面认识其内部影响因素和外部发展环境，从而找出相关发展策略，促进社会办中医医疗机构的良性发展。

2.1 SWOT分析

2.1.1 优势（strengths）。（1）服务意识强，专科优势明显。社会办中医医院同其他行业服务机构一样，把消费者当作上帝，尽力服务消费者，满足消费者的要求。为了吸引消费者，机构着力发展某一专科，走特色化的发展道路，这也是许多社会办中医医疗机构的核心竞争力。（2）管理经营方式注重效率。不同于政府办中医医疗机构会出现人员超编、人浮于事的现象，社会办中医医疗机构注重发挥人员最大的价值，内部医务人员为机构创造的效益直接与其与收入、绩效挂钩，有利于充分调动机构内部人员的工作积极性。（3）社会办中医医疗机构是政府办中医医疗机构的有效补充。民营医院作为公立医院资源供给不足的有效补充，可分担部分患者的医疗需求，在一定程度上缓解看病难问题[4]。基层群众看病难、看病贵问题一直以来难以得到有效解决，而社会办中医医疗机构多集中在基层，所提供的中医药服务有着简、便、验、廉的优势，可以很好地服务基层群众，有望为解决群众看病难、看病贵提供新思路。

2.1.2 劣势（weaknesses）。（1）人才匮乏。由于户籍、执业、晋升、社会保险和公立医院医护人员社会地位高、发展机会多等因素，使民营医院引进人才成本高昂。缺乏掌握高水平的中医医疗服务技术的人才，机构难以吸引患者就诊，就不会产生经济效益和社会效益，优秀的中医药人就不会选择到这些机构就业，如此便会陷入恶性的发展循环。人才是任何一个机构持续健康发展的不竭动力，人才的断层和流失将使机构难以为继。（2）缺乏良好的声誉。由于许多社会办中医医疗机构是营利性质，导致其经常选择经济利润高的医疗服务项目，减少一些经济利润低的服务项目提供，诱导消费者需求。还有一些机构为了吸引患者就诊，抢占市场，打出一些夸大疗效的虚假医疗广告，而患者的实际就医体验不同于甚至远低于医疗机构进行的宣传，凡此种种都影响了社会办中医医疗机构在消费者心目中的形象。

2.1.3 机遇（opportunities）。（1）政策法规支持。自2015年以来，国务院、国家中医药管理局、国家卫生计生委和各省市政府部门出台了多项有利于社会办中医医疗机构发展的政策，可以看出政府在支持社会办中医医疗机构方面力度不断加大，这为社会资本进入中医医疗服务领域提供了难得的机遇。（2）“一带一路”战略的实施与推进将引领中医药在国际医疗服务市场大放异彩。2016年底，国家中医药管理局、国家发展和改革委员会联合印发了《中医药“一带一路”发展规划（2016-2020年）》。《规划》中为中医药的国际化发展定下了具体的目标，同时提到，要鼓励社会资本积极参与中医药“一带一路”建设，鼓励国家政策性银行在业务范围内为符合条件的中医药服务出口项目提供信贷支持。这为社会资本在海外投资创办中医医疗机构提供了机遇。

2.1.4 威胁（threats）。（1）市场化不充分。医疗卫生服务领域国家管制情况严重，社会办中医医疗机构无法根据自主的判断进行市场化布局，而市场机制究竟能够发挥多大的作用对社会办中医医疗机构的发展有着重要影响。（2）公立医院垄断地位形成。公立中医医疗机构受到广大消费者的青睐，社会办中医医疗机构与其之间存在着难以逾越的鸿沟。（3）社会办中医医疗机构准入受限、审批手续繁琐、医保申报门槛高。区域卫生规划和选址距离规定的限制，阻碍了社会办中医医疗机构的准入，而设置医疗机构所需准备的大量资料和多部门的审批则增加了惊人的时间和租赁的资金成本[5]。有研究认为，社会办中医医疗机构医保定点申报门槛高，影响了社会资本进入中医医疗服务市场的积极性[6-7]。

2.2 SWOT-PEST矩阵分析

建立SWOT-PEST矩阵，对社会办中医医疗机构做进一步分析。可以进一步从政治、经济、社会、技术层面探索机构如何发挥优势、把握机遇，克服劣势、规避风险，实现更好发展。详见表1。

政治方面，党和国家的重视、政策法规的支持、中医药一带一路战略的具体规划的提出为社会办中医医疗机构的发展建立了一个良好的政治法律环境，提供了难得的发展机遇。但是政府对公立和非公立中医医疗机构的差别化对待，已有政策的歧视，有关配套细则尚未出台、政府政策的多变性等又深深制约着社会办中医医疗机构的发展。

经济方面，社会资本充裕、公众对中医医疗保健的需求旺盛、商业医疗保险的发展、我国供给侧结构性改革的深化有助于社会办中医医疗机构的崛起和服务方式的转型。但是现有机构规模小、财政扶持力度低、融资不足也使得机构运行面临困难。

社会方面，群众对更高水平、更多样化的中医医疗保健服务的需求与当前中医医疗保健服务市场同质化现象严重之间的矛盾为社会办中医医疗机构提供了良好的发展契机。但是由于虚假广告宣传、虚假中医治疗、虚假名中医专家的存在，公众对其普遍缺乏信任。而且由于公立医院在市场上绝对权威的主导性地位，社会办中医医疗机构根本难以逾越，两者不能形成公平竞争。

表1 社会办中医医疗机构发展SWOT-PEST分析矩阵

技术方面，社会办中医医疗机构注重特色专科，强调成本控制，并且随着互联网+医疗的推进，物联网的飞速发展，智慧医疗时代的到来，社会办中医医疗机构也面临着服务方式和服务流程的转变。但是这些技术尚不成熟，许多方面还在有待探索，各地可以就此互相学习，互相借鉴。

3 建议

3.1 完善法律制度

国家政策、地方性法规的颁布为社会办中医医疗机构确立了良好的外部政策环境，向社会办中医医疗机构展现了更加开放的姿态。但是我国由来已久、自成系统的医疗体制能否在新形势下实现顺利转型，政策能否很好地落地发挥作用，还需要实践的考验和反馈。新颁布政策与已有政策之间的矛盾如何协调，如何重新分配既得利益者的奶酪，这些都是必须面对的问题。

笔者在此提出以下几点建议：第一，完善政策配套细则。目前政策法律的出台只是提出了原则性、概括性、支持性立场，但是单一的政策法规难以解决复杂的实际情况，一系列配套的实施细则急需出台，为社会办中医医疗机构的发展提供全方位的保障。第二，放松管制，落实减少审批流程的规定，降低准入门槛。有研究认为政府对非公立中医医疗机构的管制部门太多，行政干预过多[8]。政府只有加大放松管制力度，才能使机构畅行无阻。第三，规范社会办中医医疗机构的医疗广告，建立黑名单制度。为了抢占市场，不少机构进行不科学、不规范、夸大治疗效果的虚假宣传，损害人民群众的生命财产安全，还有的借助包装出来的中医名家进行义诊，借此欺骗消费者。这些情况近几年在国家中医药管理局联合多部门的专项整治行动下已经取得了很大的成效，但是要巩固整治效果，防止虚假宣传广告死灰复燃。第四，建立医疗信息公开制度，拓展机构对外公开信息的范围，与政府办中医医疗机构实现信息共享。社会办中医医疗机构的信息不够公开透明，患者对机构的科室设置、诊疗流程、技术规范、医师信息尤其是医疗风险了解过少，而患者参与是构建医患信任的重要前提[9]，因而有必要建立统一的信息公开平台，规范化运营。第五，建立联席会议制度。社会办中医医疗机构的发展涉及卫生管理部门、工商局、食品药品监督管理局、质检部门等多部门管理主体。这些部门应该建立专门委员会，就工作开展进行多方会议协商，明确不同主体的责任，避免互相推诿。第六，加强事中事后监管，对社会办中医医疗机构采取宽进严出政策。政府规定凡是法律法规没有明令禁止的，按照“非禁即入”原则，都要向社会力量开放。但是与此同时应该严格规范机构的运作，在其执业过程中严令禁止超范围经营。第七，完善中医医师多点执业政策。使政府办中医医疗机构的中医医师可以方便地在有关部门注册，并在社会办中医医疗机构执业，原机构不得以降低绩效点或其他直接或间接方式阻碍。

3.2 进一步明确定位，积极引导

我国目前中医医疗服务市场依然是以公立医疗机构为主导，社会力量很难介入。近来出台的政策中明显可以感受到政府态度的转变，对社会办中医展现出更加开放的姿态。尤其是对只提供传统中医药服务的社会办中医门诊和中医诊所，不仅不作布局限制，还取消了具体数量和地点限制，同等条件下优先审批，这无疑将大大激发社会办中医的热情。但是各地政府及其行业主管部门对社会办中医医疗机构的态度不一（有的改革步调较大，如深圳；有的则相对较小，如兰州—将公立中医医疗机构当作主体，非公立中医医疗机构与之共同发展），对机构没有一致的定位。政府可进一步明确社会办中医的地位，为社会办和政府办中医营造既相互合作又相互竞争的良好市场格局。

在我国，公立中医医疗机构医务人员通过院校、师承等教育经历有着更多的情感联系，而社会办中医医疗机构会有较强的孤独感（医联体、医疗集团等资源共享机制网络群往往剔除民营医院，压迫其发展空间[10]），医务人员之间缺乏深层的情感基础，人际关系网络比较脆弱，而且机构在发展过程中也会付出更多的交流沟通成本[11]。对此，笔者认为，政府办中医医疗机构应该与社会办中医医疗机构加强合作，根据需要实行托管，从而引导社会办中医医疗机构的发展。

3.3 加大财政支持力度，实行税收减免

目前中医医疗的服务定价较低，不仅难以体现中医师的价值而且导致社会办中医医疗机构的利润点少。政府可以通过减少机构的税收，减轻机构的压力，吸引更多的社会资本。我国社会办中医医疗机构规模小、数量多，由此可见社会办中医在我国广大基层有着广阔的市场，政府可以加大对这种个体化的有着较多市场需求、群众基础的社会办中医医疗机构的财政支持。

3.4 推动互联网+中医相融合

社会办中医医疗机构集中于基层，提供服务过程基本遵循传统中医的望、闻、问、切，需要根据不同病人的不同病症辩证施治，并依照不同的药方抓药煎药，大都没有建立患者个人信息档案。随着互联网、物联网、移动医疗、云数据处理的发展，传统的中医医疗服务凭借互联网转变服务方式、完善诊疗流程、提高服务质量已经成为大势所趋。社会办中医医疗机构应该紧跟步伐，通过建立患者信息统计平台、开展远程医疗、积极尝试智慧医疗（如网上预约、扫码支付、健康监测等），为患者提供多样化、特色化的服务方式和诊疗体验，减少患者就医的各种不便。

3.5 建立人才储备库

国家中医药管理局发布的《中医药传承与创新“百千万”人才工程（岐黄工程）实施方案》提出了选拔中医药人才、培养中医药人才、中医药人才平台建设的目标和实施方案，中医药人才储备库的建设已经提上日程。这一举措或将改变中医药行业人才培养不足，流失严重，人才断层的诸多现象。社会办中医医疗机构也可以建立自己的中医师人才储备库，吸引公立中医医疗机构名老中医医师到机构进行诊疗活动，对机构人员进行培训，改变社会办中医医疗机构人才匮乏的被动局面。

4 小结

本文利用SWOT-PEST分析法，对社会办中医医疗机构发展的内部因素和外部环境进行了全方位分析，并就分析结果提出了建议，希望可以对机构走上规范化、可持续性的发展道路有所帮助。本文同样存在一些不足，由于SWOT-PEST属于定性分析方法，虽然直观、简单，但是不可避免地带有主观成分，没有精确的数据支持。因此，为了深化本研究，还可以在未来对一些问题，如对社会办中医医疗机构的医务人员现状、政府专项扶持资金流向、大型医疗设备配备情况进行量化分析。

参考文献

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[6]庞震苗,邱鸿钟,叶承槟,等.影响我国社会办中医的医保、服务定价类问题[J].中国卫生事业管理,2016,33(2):106-107，136.

[7]陈沛军,庞震苗,张远超,等.深圳市推进社会资本办中医的困境与对策[J].中国卫生事业管理,2016,33(9):679-681.

[8]迟芬芳,李哲,孙波,等.民营中医医疗机构的现状与发展对策[J].中医药管理杂志,2015,23(17):7-10.

[9]张博源,陈伟,刘宇.医疗风险预防中的信息规制及其立法完善[J].中国医院,2017,21(1):53-55.

[10]王练深,魏东海,黄敏芳,等.新医改政策下广东省民营医院发展状况试析[J].中国医院,2014,18(12):42-44.

[11]朱炜.社会资本举办医疗机构：发展与挑战[D].杭州：浙江大学,2012.