WTO《补贴与反补贴措施协议》下中国被诉原因及对策分析

关键词 WTO 反补贴 贸易摩擦

作者简介：徐泽平，中南财经政法大学，本科，研究方向：涉外法。

中图分类号：F743 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.033

一、中国被诉原因分析

（一）政治原因

社会主义自出现以来，就因为其秉承的原则、世界观等原因的差异性而处在了资本主义的对立面，在二战结束后的冷战时期，世界更是因为意识形态不同而分为了两个阵营，资本主义和社会主義矛盾不断升级。随着苏联解体后，中国扛起了社会主义的大旗，成为了最大的社会主义国家。虽然表面上此后矛盾开始缓和，但是，西方国家为了确保自身意识形态的统治地位，中国长期受到来自资本主义国家的打压。在入世时就困难重重，而在入世之后也面临着各种风险，这些风险也主要来源于这些资本主义国家。因而在中国被诉的许多补贴与反补贴案件中，都掺入了政治因素，是资本主义国家为了限制中国发展而做出的故意的打压行为。

（二）经济原因

随着改革开放的加深，中国的经济飞速增长，俨然已经成为世界三大经济体之一，在国际经济领域有着举足轻重的地位。同时中国的产品以物美价廉享誉全球，出口量与日俱增，在各国的市场的商品上随处可见“made in China”的字样。这在给中国带来巨大的利益的同时也为中国带来了麻烦。西方的诸多国家由于其工资及消费水平较高，因此劳动力生产成本也相对偏高，所生产的产品的价格自然会高于中国产品，所以当中国产品进入其市场后迅速占领大量份额，导致其本国产品滞销，劳动力流失。为了改变这种状况，限制中国发展。一些居心叵测的国家就会利用中国入世不久，许多制度尚且未能与WTO规定相契合的漏洞，对中国产品进行反补贴调查，采取反补贴措施，企图通过增加企业经济负担来排挤中国产品或者提高中国产品价格，以期达到挽回国内市场的目的。

（三）客观理由

1.中国早期对外优惠措施构成禁止性补贴

在WTO《补贴与反补贴措施协议》中第三条规定了禁止补贴的情形，第一种是出口导向型补贴，即法律上或事实上视出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴；第二种是进口替代型补贴，即视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一而给与的补贴。根据《补贴与反补贴措施协议》第3条第2款的规定，“成员方应既不授予、也不保持第1款中所述及的补贴。” 而在2007年2月的美墨诉中国税收补贴案中，两国认为中国长期实施的优惠措施违反了此条规定。在两国提交的申请书中，将中国涉嫌违反《协议》的优惠措施分为两大类。

第一类是出口导向性补贴，此类补贴涉及中国多项政策措施，美国和墨西哥在申请书中分别列为第8条和第9条。例如以1997 年中国国务院发布的《关于调整进口设备税收政策的通知》为依据的优惠措施。该通知规定，对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口设备，在规定的范围内免征关税和进口环为依据的优惠措施。

是进口替代性补贴，可以细分为增值税优惠和所得税优惠。在1999 年中国税务总局发布的《外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法》和2006 年中国税务总局发布的《外商投资项目采购国产设备退税管理试行办法》中明确提出为鼓励外商投资企业或外商投资项目使用国产设备，在一定条件下，有关外资企业可以享受增值税退税政策。而在2000 年中国财政部发布的《关于外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税有关问题的通知》以及与该通知相配套由税务总局发布的《外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税管理办法》中，则对所得税优惠做出了规定，并且在2007年颁布的《企业所得税法》第57条中得到延续。虽然在《补贴与反补贴措施协议》中规定了对发展中国家的特殊待遇和过渡性安排，但是由于中国当初为了顺利入世而签订了《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》，在《协定书》第十条第三款中承诺了自中国加入世贸组织后就立即取消《协议》第三条规定的补贴，从而使中国不适用于过渡安排的规定。因此，就本案情况而言，中国确实涉嫌违反了WTO《补贴与反补贴措施协议》第三条规定，构成了禁止性补贴。

2.中国对本国产品补贴措施构成出口导向型补贴

经济全球化时代，出口产品所带来的利益已然成为国家和企业经济的重要来源。因此许多国家都大力鼓励本国企业走出国门，走向世界。这就不可避免的涉及到了补贴的问题，为了防止国家政府肆意干预企业产品竞争，《协议》将出口导向型补贴列为禁止性补贴，而这也成了中国被诉的普遍性理由之一。在美危墨诉中国“名牌产品”补贴案中，三国就提出中国对本国产品补贴措施构成出口导向型补贴补贴。随着对外贸易的发展，为增强本国产品出口竞争力，国家有关部门下发通知，要求各地政府根据实际情况制品牌产品相关政策，而其中就包含了诸如出口现金奖励、出口优惠贷款以及为降低出口信用保险成本而支付的款项等政策， 对于这些政策，虽然中方一再表示这些政策遵循公平公开的原则，并不针对特定的企业或产业，但是三国仍旧认为，这些补贴旨在提供中国本国产品的出口便利，而没有给予外国产品相同的优惠政策，不仅违反了国民待遇原则，同时也是属于将出口实绩作为补贴条件的行为，存在着专项性，因此构成了出口导向型补贴。

3.中国对本国产品补贴措施构成进口替代型补贴

在国际贸易中，为了鼓励本国贸易者积极参与其中，并保障他们的权益，各国会对本国产业给予一定的补贴，但是在很多情况下，这种补贴却面临着构成禁止性补贴的风险。在美诉中国风能设备进口替代补贴案中，美国就认为中国国家财政部2008年颁布的《风力发电设备产业化专项资金管理暂行办法》构成了禁止性补贴。在《暂行办法》第九条指出，企业想要申请补贴，必须提供相应的证明其使用的是国产部件的发票等材料。美国基于上述理由，认为《暂行办法》的措辞直接表达了一个意思，即想要获得补贴，风电机组必须在中国生产、使用国产部件，而使用外国制造的关键部件的风电机组则无法获得上述补贴。 因此，在美国看来，《暂行办法》是对国产货物的保护主义，对进口产品的正常竞争产生抑制的消极影响。这就很明显地违反了《补贴与反补贴措施协议》第三条第一款，构成进口替代的禁止性补贴。其他的诸如美国诉中国汽车零部件补贴案 等，面临的也是相同或类似的问题。

二、中国应对被诉对策

面对来自其他国家的起诉压力，中国不能一味退让任人宰割，而要以适当的措施进行应对，以维护本国的合法利益。通过查阅相关案例的辩论与判决，结合专家学者的学术著作，我总结出以下几点对策：

（一）及时修改或废除入世前的政策措施

从上文的美墨诉中国税收补贴案不难看出，两国提出的大部分的被诉政策都是在中国入世之前制定的对外优惠政策，例如1997 年中国国务院发布的《关于调整进口设备税收政策的通知》、1999 年中国税务总局发布的《外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法》等。这些政策是为了适应改革开放后中国的新形势而制定的，在当时具有积极深远的影响，确实为中国的经济发展做出了杰出的贡献，但是在入世后，中国可以看作是融入了世界经济的集体之中，之前政策中那些“中国本位”的优惠措施和内容显然已经无法继续沿用。

而很可惜的是，由于开放前期百废待兴，中国颁布了大量的优惠政策，这就导致许多未能够及时更新换代以符合WTO《协议》要求，从而导致违反相关规定，让西方国家抓住把柄有机可乘，对中国进出口贸易造成不良影响。因此，为了改变这一现状，我国相关部门应该加快对过去优惠政策措施的审查，将其中不符合WTO规定的部分及时修改或者废除，使得中国后期的经济发展趋势不会因为过往的陈规而受阻，也使中国更快的融入世界贸易之中。

（二）完善国内立法与审查，与WTO《协议》相适应

到目前为止，中国都尚未制定《反补贴法》，仅在2001 年制定了《中华人民共和国反补贴条例》，并且该条例只针对其他国家受补贴产品出口到中国进行限制的规定，而对中国出口补贴的禁止并没有明文规定 ，同时，我国也缺乏对国内相关政策是否符合国际条例的系统性审查机制，这就势必会增加外国对中国企业进行反补贴调查的风险。

根据中国目前对外贸易的现状以及中国在签订的《入世议定书》第二条的规定，各级政府的行为都可以视为国家行为，因此在对外贸易中，各级政府所实行的政策都要受到《协议》的约束。因此，虽然中央政府在制定政策时可能会较多考量国际条约中的规定，但是由于地方政府数量庞大，成分复杂，人员素养层次不齐，很可能就会出现为了自身利益而“顶风作案”或者完全不熟悉国际条例而实行违规政策的情况。

基于此，在国内制定《反补贴法》，以法律的形式对违法禁止性补贴的政策进行规制，运用法律强制力规范地方政府的政策极为有必要，甚至可以附加对违反国际条例政策出台地的追责条款来进行限制。同时组着审查部门对地方对外贸易政策实行严格审查，以“高标准，严要求”为原则确保政策符合规定，将可能引起外国针对中国反补贴申诉的内容扼杀在国内，从而避免国际贸易纠纷。

（三）制定优惠政策时注意内容及措辞

由于国内许多产业都处于方兴未艾的阶段，因此很多都需要国家的帮助与支持。基于此，国家制定了较多的政策，而在我国一些政策制定时，其本意可能是为了鼓励产品出口或者吸引外国制造商使用中国产品，是一种普遍性的优惠措施，但是在措辞用语上却可能让人误解为是一种不公平的补贴措施，例如在美危墨诉中国“名牌产品”补贴案中，虽然按照中方说法，其政策是为了鼓励中国产品积极走出国门，并没有针对特定品牌进行补贴，而是一种公平公开的普遍性优惠政策，但是三国根据政策中的一些措辞，尤其是地方政府关于出口贷款等的规定认为，中国所推行的这些政策中，有部分条款具有明显的出口导向型补贴特征。原本用于起激励作用的措施却因为措辞不当而产生了反效果，对中国品牌造成损害的同时还将政府拉入了贸易纠纷，可以说是得不偿失。

因此，为了避免此类情况再次发生，今后无论是地方政府还是中央政府在制度相关产业政策时，一定要反复斟酌内容措辞，确保能够契合WTO《协议》以及其他诸多国际贸易条例的规定，从而为我国产业走出国门提供动力。

（四）加强政府、企业以及行业协会之间的联系

政府是制定补贴政策的主体，而企业则是补贴政策的收益对象，行业协会则充当了纽带的角色。而在遭到反补贴措施以及诉讼时，争议的对象则是政府的政策而企业就沦为了受害者，而行业协会的功能也会因此遭到质疑。从中不难看出，三者之间存在着“一荣俱荣，一损俱损”的关系，因此将三者紧密联系在一起，互相合作协调，就能妥善面对来自国际的经济风险。在三者之中，行业协会可以视为一个庞大的“数据库”，其掌握这该行业在某地或者全国发展的真实情况，而政府因为地域、权限等因素的限制，就很难做到面面俱到。

因此，行业协会应当与政府加强联系，将现实状况及时反馈给政府，政府就可以据此调整相关补贴政策，确保政策不脱离实际情况，从而避免因过度支持而招致诉讼的情况出现。行业协会也需要对企业进行约束，防止企业的盲目跟风甚至为求利益而实施的作假行为等，并且及时通报反补贴预警信息，使得企业能够提前做好相应准备而不至于被反补贴调查时措手不及。

同时，还要引导企业日常做好保留或是收集证据的行为，使得在面对诉讼时能够提供强而有力的证据，在目前的很多案件中，中方都因为企业未能及时做好记录，财务中将一些奖励和补贴混杂在一起难以区分，无法提供充分有效的证据而面临败诉。

除此之外，当面对反补贴调查时，三者之间务必要做好信息共享工作，企业积极配合调查，透明公开信息；政府则负责提供专业指导，防止企业行为不当；而行业协会则统筹相关信息，确保在调查中企业和政府的反馈能达成一致。

（五）积极应诉，建立专业团队

WTO本身就是一个充满机遇与风险的大舞台，想要在其中一味牟取利益而免受纠纷几乎是不可能的，虽然各国在经济贸易中的合作日益加深，但是其本质上仍旧是维护本国的经济利益，而为了达成这个目的，通常会无所不用其极。因此，中国必须时刻做好被诉的准备。而当诉讼来临时，我们也不应该采取回避的策略，企图通过拖延时间将“大事化小，小事化了”的想法是无法适用的，反而会损害国家和企业的信誉与形象。同时，诉讼的调查和判决是由各国成员进行的，如果长期消极处理，会给别国营造出中国企业理亏和心虚的错误印象，从而影响其公正判断，使最终结果偏向于不利于中国的一方。正确的做法应当是主动积极面对诉讼，据理力争，维护本国合法权益。在美国和欧洲许多国家，都建立了专门的应对团队，负责研究WTO各项协定和条例，对其进行解读，从而一方面保护本国企业的贸易，另一方面对别国提起诉讼。而中國由于入世较晚，虽然也有相应的机构，但是其专业素养和研究深度显然还无法与发达国家团队相比，因此在这些年中国被诉案件中，很多都处于劣势一方。为了改变这种局面，使得WTO不沦为西方国家压制中国的工具，中国应该积极培育专业人才，组成专业化团队，合理正确解析WTO协议的诸多条款， 提高有关机构对反补贴的敏感性和主动性，使我国在应对反补贴措施时能够得心应手。

三、结语

在WTO《补贴与反补贴措施协议》下，世界各国的补贴政策都逐步规范化，国际经济在一体化的道路上快速前进着，但正如十九世纪英国首相帕麦斯顿曾说：“世界上没有永远的朋友，只有永远的利益”，国家间的合作与对立永远是并存的。因此中国的发展之途不会一帆风顺。作为近几十年崛起的大国，中国在国际经济中发挥着越来越重要的角色，为全球经济发展注入了新的活力，但是与此同时也承担着越来越大的风险，必须时刻提防来自潜在的威胁。如何趋利避害，在《协议》允许的范围内为本国的产业谋求最大的利益，是这个历史悠久而有朝气蓬勃的国家目前所应该要学习的。幸运的是，中国的政府已然发现自己所处的境地，并且开始积极寻求突破与发展。相信不久的未来，中国一定可以探究出正确的应对之路，在维护自身权益的同时为世界经济做出更大的贡献。

注释：

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