让宅基地“三权分置”改革成为乡村振兴新抓手

郑风田

【摘要】探索推动宅基地“三权分置”改革，可以激活数百万亿的农村宅基地市场，不但可以破除城乡二元结构、让城乡走向融合，而且可以让乡村获得城市的社会资本，止住衰败、走向振兴，因而具有非常大的必要性和迫切性。

【关键词】宅基地 “三权分置” 乡村振兴

【中图分类号】C912.82 【文献标识码】A

据新华社报道，2018年1月15日，国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。农村宅基地“三权分置”改革的启动，对解决当前农村宅基地的改革死结与乡村振兴都非常重要，也关系农民的福祉。

宅基地“三权分置”改革的必要性、迫切性及重要意义

探索推动宅基地“三权分置”改革，如果步子能够迈得足够大，可以成功激活数百万亿的农村宅基地市场，不但可以破除城乡二元结构、让城乡走向融合，而且可以让乡村获得城市的社会资本，止住衰败、走向振兴，因而具有非常大的必要性和迫切性。

就必要性而言，首先，农村宅基地数量庞大，但闲置、低效率使用数量巨大。国土资源部数据显示，我国城镇建设用地面积为91612平方公里，而农村建设用地面积为191158平方公里，农村建设用地面积是城镇的2倍以上。农村集体建设用地主要包括三部分，即乡村企业用地、公益性建设用地及宅基地，在农村的19万多平方公里的建设用地中，农村宅基地面积为13万平方公里，约占70%。由于2.8亿农民进城打工，加上近亿人近年来变成城镇居民，大量的宅基地处于闲置与低效率利用状态，有些人估计占三分之一，也就是6000多万亩，而闲置不用状态约有一半，也就是3000多万亩。

其次，农村财产权收益无法提升，城乡居民财富差距愈拉愈大。农民拥有2亿多亩的宅基地，基本上没有获得多少财产性收入。近年来虽然多次提升农民财产性收益，但一直没有突破1%，主要原因还是农民最重要的资产——宅基地一直没有改革，成为一块沉睡的资产。而城镇居民，尤其是大城市居民，在一线城市拥有一套房子可能就变成了千万富翁，在二三线城市也会因为拥有房屋而变成百万富翁。农民拥有如此庞大的宅基地，但其实际财产价值屈指可数。主要原因是我国规定宅基地只能在本村集体成员内部交易，事实上是无法交易，致使其真正的价值并没有显现出来。农村居民与城镇居民的财产数量差距愈拉愈大。

再次，农民工无法卖宅进城买房，无法完全融入城市、变成市民，拖延了城市化进程。目前大量农民工中真正能够在城市购买房屋的比例很小，一个重要原因是他们无法卖掉宅基地作为首付进行置换。正如国务院发展研究中心原副主任刘世锦所讲的：“如果农民的房子可以卖的话，收益就不仅仅是办旅游那点收入，当地的地价就起来了，农民的集体用地、宅基地价格可能就不止翻一番两番了。农民土地值钱了以后，有些人可以把这个房子卖掉，手头就有钱了，就可以进城买房了，促进城里房地产去库存。这是理论和政策上非常实际的问题。”

就迫切性而言，首先，不让交易导致城乡资源阻断，城乡融合无法实现；通过宅基地使用权的流转，可以促进要素市场化的形成。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”。而目前我国农村极其稀缺的土地资源，尤其是农村建设用地一直未被市场合理配置，建设用地指标与地方实际需求严重脱节，导致资源利用效率非常低下。拥有大量宅基地的农民也无法享受城镇化与工业化的紅利。如果能够通过宅基地“三权分置”改革，促进农村土地要素的市场化，就可以打破城乡土地要素的分隔，使城乡要素资源同权同利。

其次，不让交易导致村庄逐步衰败、难以活化；如果允许交易，则可止住乡村衰败、活化村庄。由于宅基地无法流转，只能以征地的形式单向向城市流出，村庄间无法进行交易，更无法吸引城市资源下乡配置乡村资源，导致乡村不断衰败。而通过宅基地“三权分置”改革，把使用权放活，就可以吸引城市资源来建设乡村，从而打破乡村原来的封闭，打破封闭的城乡二元结构，让乡村发展引进外来活水。

再次，如果宅基地市场建立起来，我国的GDP会迅猛增加。近年来一些发达地区的农村宅基地其实一直在地下进行交易着，但由于政策限制，这些闲置的宅基地没有合法的交易渠道，价格远远低于其价值。仅从目前全国各地的建设用地增减挂钩试验来看，每亩价值近10万元，一旦交易市场透明，其价格应该立即翻倍，也就是每亩20万元。我国农地有3亿亩，照此计算就是60万亿。有些人认为应该是每亩50万元，那全国因此会增加150万亿的市场价值。如果将这些价值计入GDP，相信我国的GDP将因此而大增。

宅基地“三权分置”的核心原则

深化宅基地“三权分置”制度改革，必须坚持宅基地的使用权可以流转，不仅仅在村庄内部流转，也不仅仅在县域农村户籍内部流转，而且应该允许在城乡间流转。其流转期限可长可短，最长可以与国有土地流转看齐，即70年。只有这样才可以形成城乡统一的建设用地市场。

第一，宅基地使用权应当自由流转。有关宅基地的流转，有各种各样的观点。完全自由派主张宅基地使用权的流转不应该受到任何限制，应当如建设用地使用权一样自由流转。而限制使用权流转学派认为，流转会损害农民根本利益。其实我国宅基地私下流转比较多的地区是发达地区，中西部大量农村的宅基地在闲置着。要相信农民是理性经济人，但要赋予农民宅基地使用权的流转权利。允许交易，对农民来讲非常重要。

第二，农村土地改革应扩大农村宅基地流转范围。过去宅基地的流转主要限制在村庄集体成员内部。因为本集体成员都有宅基地，所以这种规定实质上等同于不让流转。未来应该允许宅基地使用权不仅仅在同县域的农村户籍内部流转，而且还可以在城市之间流转。只有这样，才能吸引城市资源来建设乡村，打破城乡之间资源流转的障碍，让乡村能够活起来。

第三，宅基地流转的时间应该足够长，应该跟国有土地流转时间一致，即70年。2017年8月，国土资源部会同住房城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，事实上已经突破了城乡土地供应的二元分化。为防止出现“以租代售”，在国内首批13个试点中，北京公布的试点方案就规定“只租不售”“单次租期不得超过10年”。而农村宅基地使用权改革应该迈出更大步伐，只有延长到70年，才能真正激活市场。

第四，放活宅基地使用权流转，建立农宅交易市场。农村集体建设用地流转目前还受到诸多限制，而建立起一个农村集体建设用地的自由流转市场非常重要，只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”，使要素市场平等化，宅基地使用权才能真正流转。未来应该允许宅基地使用权自由转让、抵押和出租，还应该允许农民住房的买卖、抵押和出租。

农村集体建设用地入市是未来的必然趋势，但前提是必须明确产权主体及权益分配机制，建立统一的产权交易市场，防止公权力侵占。目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题，未来应该确权发证、明确农民的权益，在此基础上建设产权交易市场，唤醒农村的沉睡资本。

构建宅基地“三权分置”制度的配套体系

第一，建立宅基地产权明晰制度，二证齐全。我国农村宅基地由于历史与地域的差异，会有不少历史遗留问题，但应该本着城市不动产登记的原则，在产权界定清晰的基础上，纳入不动产统一登记，让农民拿到宅基地土地使用权证及房产证，保障农民的宅基地权益。

第二，建立宅基地自愿有偿退出机制，统筹利用腾退宅基地。随着城镇化的推进，每年有大量农村居民变成城市居民，还有大量农民在城镇买房。应该探索农民宅基地退出机制，不能让村集体成为垄断的唯一退出交易人。因为垄断会产生低价，不利于宅基地退出市场的形成，也不利于农民获得首付资金在城镇购房。近年来全国不少地区在探索农民宅基地有偿自愿退出，效果不错。

第三，赋予宅基地抵押担保权。城镇居民可以用首付加上抵押贷款住上房屋，农村宅基地改革也应该让农民获得同等的权利。应该建立农村宅基地的抵押担保制度，让农民以宅基地的不动产权证作为抵押获得抵押贷款，将农民的沉睡资产唤醒。当然同时也要建立抵押物处置机制和贷款风险分担、缓释和补偿机制，保证宅基地抵押制度的可持续性，防范并化解风险。

第四，建立宅基地取得置换制度。由于农村地域发展的差别，农民有迁移居住的愿望，可以探索宅基地取得的置换制度，实现农民在本县域范围内的自由迁移流动。

第五，建立宅基地民主管理制度。健全農村土地管理议事决策机制、民主监督机制、财产管理机制、服务群众机制、矛盾纠纷调处机制，促进农村土地基层管理的民主决策、民主管理、民主监督。探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。加强农村土地利用、乡村建设规划与管理工作，通过强化和优化规划来管控农村宅基地利用。

要避免宅基地“三权分置”改革陷入风险

宅基地改革之所以争议很大，不外乎有人担心农民把宅基地卖掉，会失去安身立命之本，或者大量城市资本到农村抢购囤积宅基地甚至乱占耕地。其实，只要把相关的规章制度建设好，这些问题都是可以迎刃而解的。国家其实已经提出了宅基地改革的负面清单，那就是严守三条底线，即：土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损。其实还可以制定更多的底线，比如退出宅基地的进城农民必须有社保、禁止囤积宅基地等。

第一，进城农民要完善社保。国家允许宅基地流转与农民实际流转是两个概念。主张禁止宅基地流转的学者认为，宅基地使用权作为农民最基本的生活保障，具有很强的社会保障性，是农民的安身立命之本，如果农民失去宅基地，就丧失了最基本的生存权，变成无家可归的游民，影响社会稳定。实际上，“三权分置”就是在保障农民的资格权，流转出去的只是宅基地使用权。允许宅基地使用权流转，一方面可以让农民每年获得流转收益，另外也让那些不需要宅基地的农民获得宅基地转让的财产收益。至于流转风险，完全可以通过强制性的社保化解掉，因此这方面的担心是不必要的。

第二，防止乱占耕地为宅基地。另一方面的担心是，害怕农民、村干部滥占耕地，将其变成非农建设用地。其实，这个问题跟宅基地流转关系不大。国家应该通过划定基本农田、并且建档立卡的方式来防止耕地流失。这么多年来国家一直在坚守18亿亩耕地红线，最后耕地普查的结果却是20多亿亩。为什么农田多了起来？就是因为种地有补贴，农民把原来并不利用的闲置地也开垦了出来。如果以后宅基地流转后土地价值升温了，农民也可能会把原来废弃的土地利用起来，提高土地的利用效率。

第三，防止宅基地囤积，应该允许城镇居民进村流转宅基地，但应规定一省限流转一处农民宅基地。过去我国城市房地产不温不火，后来被部分炒房团给炒起来了，以致于后来失控，造成大城市房价高企，后来通过限购限贷措施有效抑制了房价。其实农村的宅基地流转也可以采取类似政策，防止那些囤积者。当然也可以对流转增值部分征收交易增值税，防止那些过分炒作者获得暴利。

宅基地改革有太多情怀在里面，目前其实最需要的是往前推进。只有走出第一步，才能看出其是否有价值。就如中国的改革开放一样，刚开始也有诸多争议，但持续下来，其结果有目共睹。宅基地改革有不少硬骨头要啃，比如：如何打破二元土地制度壁垒、建立城乡统一的建设用地市场，让农村集体建设用地也“聚宝生金”；如何合理利用农民的闲置农宅，让沉睡的资产实现应有的价值；等等。

（作者为中国人民大学农业与农村发展学院教授，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）

【参考文献】

①《我国将探索农村宅基地“三权分置”》，中国政府网，2018年1月16日。

②《刘世锦：农民自由卖地能救房市》，搜狐网，2016年8月19日。