怀化市农村人居环境治理的困境

(怀化学院法学与公共管理学院 湖南 怀化 418000)(武陵山片区公共治理研究所研究员 湖南 怀化 418000)

一、引言

中国经济发展进入“新常态”，不再盲目追求发展的高速度，更注重经济发展的结构与质量。全国各地创新方法解决“三农”问题，农村人居环境治理是美丽乡村建设的需要，也是实施乡村振兴战略的的重要内容之一。2005年，中共“十一五”规划建议中提出建设社会主义新农村，明确“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设十二字方针要求。2010年，《十二五年规划纲要建议》中，将推进农业现代化、加快建设社会主义新农村作为我国“十二五”时期经济建设的重要任务。2014年，国务院出台的《关于改善农村人居环境的指导意见》中明确提出：“到2020年，全国农村居民住房、饮水和出行等基本条件明显改善，人居环境基本实现干净、整洁、便捷，建成一批各具特色的美丽宜居村庄。”

2018年，李克强总理在政府工作报告中关于改善农村环境问题已明确指出：“稳步开展农村人居环境整治三年行动，推进“厕所革命”，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”湖南省委省政府在加快建设富饶美丽幸福新湖南报告中指出：“加快特色小镇和美丽乡村建设，把农村的基础设施建设好，使广大农民在农村也能过上和城镇一样的生活，推动城乡一体化发展。”怀化市委书记彭国甫就农村建设一再强调，要全力抓好“美丽乡村·幸福家园”建设，全力建设“一个中心、四个怀化”。农村人居环境的治理不仅仅应重视政府在农村建设中的作用，还应寻求更为广泛的权利主体共同治理农村人居环境，在治理的过程中调和社会矛盾，形成持续有效的作用机制。通过对怀化市典型农村的实地调研，分析怀化市农村人居环境的新变化，理清农村人居环境治理面临的困境，创新怀化市农村人居环境治理方式，建设怀化市美丽、幸福新农村，从而推动湖南省乃至全国的农村人居环境治理。

二、怀化市农村人居环境的新变化

怀化市位于湖南西部地区，是湖南省面积最大的地级市，现辖12个县286个乡镇，少数民族人数众多，占总人口的40%。怀化地处武陵山片区，是国家第一个率先启动的区域发展与精准扶贫试点地区。近年来，国家积极推进“精准扶贫”政策，怀化作为精准扶贫重点地区，农村经济多元发展，农民收入不断增加，农村随之发生了巨大的变化，怀化市农村人居环境也随之呈现新的特点。

(一)农村基础设施建设成绩斐然

农村基础设施是农村生产、生活的不可缺少的基础条件，为了完善农村基础设施，政府不断增加新农村建设的资金投入，在交通、水利、能源、信息“四网”建设中取得了明显成绩，增强农村发展后劲，改善农村人居环境。据调查，怀化市县域范围内的公路建设进一步加强，“村村通”的目标基本实现，完成农村公路提质改造1094公里，农村的公路建设基本满足农民生产生活所需，统筹城乡区域结构调整。创新水利建设投入机制，调动社会力量全民兴修水利，整治河道，确保农村安全饮水，2016年怀化市解决农村33.8万人饮水安全问题。关于农村能源，2010—2015年，湖南省累计投入到能源建设的资金高达1200亿元，怀化农村除了传统的电能消耗，沼气能、太阳能、高效生物质炉灶等新能源在农村用户中大力推广，提高清洁能源的使用范围，最大限度保护农村的青山绿水。随着互联网时代的到来，农村信息网络建设是缩小城乡数字鸿沟的重要手段。2014年湖南县域范围内通宽带的村达到30463个，比上年增长4.9%，县域范围内通宽带的村达到76.6%；通有线电视的村达到31474个，比上年增加3.5%，通有线电视的村达到了79.1%。怀化市农村信息建设迅猛发展，基本满足农村居民对信息的需求。

(二)农村居民住宅焕然一新

中国社会经济的发展，农民收入来源的多元化，收入逐年攀升。据《怀化市2016年国民经济与社会发展统计公报》中统计(如图1)，2016年，全市城乡居民可支配收入为13808元、增长10.0%，其中，农村居民人均可支配收入7961，增长10.5%。

图1 怀化市农村居民收入

基于农村居民收入的增加和美丽乡村建设政策支持，农民对生活有了更高的要求，特别是农村住宅的改建。据统计，2016年怀化市政府支持农村危房改造29275户，完成易地扶贫集中搬迁项目82个，建设“秀美村庄”200个，创建省级美丽示范乡镇1个，国家美丽宜居示范村庄2个，通道皇都侗文化村获评中国美丽休闲乡村。在政策和农民自筹自建的发展下，农村住宅从原有的单层木结构到现阶段的双层砖瓦房，人均住房面积在100-200平之间，大部分住房都呈现双层小洋房的样式，一些民族地区的房屋建筑带有浓郁的民族文化色彩，创新开发农村住宅“集休闲、娱乐、旅游于一体”的发展方向，打造农村新的经济增长极，彻底改变怀化市农村人居环境，凸显农村发展的新特点。

(三)农村社会民生服务不断改善

美丽农村建设，不仅是农村环境的建设，更需要推动农村社会民生服务不断形成与丰富，养老、医疗、教育、社会保障等民生项目服务农村居民，为其完善基本的生活保障。在政策宣传与支持下，农民参与社会保障的热情不断攀升，政府大力投入民生，怀化市民生支出的占财政支出比例达78.5%。据统计，2016年怀化市农村养老保险参保人数再创新高，高达270万人，远远超于城镇基本养老职工人数。新型农村合作医疗参保率有98.8%，参保人数386.39万人，基本实现怀化市农村基本医疗全覆盖，满足农村居民的医疗需求。针对农村现有人口结构的新变化，农村留守儿童、留守老人成了农村的主要居住成员，怀化市建设关爱服务中心500个，满足留守老人和留守儿童这群特殊群体的心理和生理需求，改扩建乡镇敬老院6所，以实现家庭养老与社会养老双重保障。政府对农村生活困难人员发放最低生活保障经费4.52亿元，收益的农村居民人数达27.4万人。此外，为了发展农业，提高农业综合服务水平，农村社会服务逐步开展农业综合开发、水文、气象、网络信息等工作。

三、怀化市农村人居环境治理的困境

怀化市属于湖南省西部后发展地区，受极端天气、市场供求、物流流通等多方面因素影响，农业发展存在先天不足。怀化市的农村人居环境问题具有西部后发展地区的普遍性特点，工业转移和农业生产过程中农药盲目使用带来的土壤污染，农村生活垃圾的变化及处理难，工业、生活污水无处理排放造成的水污染严重，农村住宅建设缺乏整体规划等问题。反思政府与市场、政府与社会的关系，剖析怀化市农村人居环境面临治理困境。

(一)农村居民的公民意识亟待培育

随着义务教育普及，怀化市农村对教育的重视程度不断提高，农村居民的文化程度有明显的变化。但从整体上看，怀化市农村居民文化水平与发达地区农村居民相比还存在较大差距，农村长期的教育和宣传中对农村居民的公民意识培养缺失，政治参与的公民意识远远不够。加之，综合能力较高的青年农民积极投身于服务城市建设，而农村人口结构主要是长期从事传统农业的年长农民和年幼的留守儿童，不能满足农村人居环境治理能力的需要，缺乏农村人居环境社会治理的社会环境，这不仅影响农民政治能力的提高，也影响当地农村人居环境的改善。农村居民的公民意识亟待培育，加大农村劳动力转移返乡创业和就业，加强新一代农民政治素养的创新教育，综合多元化方式，培养有文化、善管理、敢创新的新型职业农民，参与农村人居环境治理，共创农村生态新兴产业，成为保护和治理农村人居环境的重要主体。

(二)农村社会自治能力尚待提升

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会是村民选举产生群众性的农村自治组织，村民委员会是农村社会自治能力的集中体现，其主要职责有宣传法律与国家政策，服务本地方的公共事务和公益事业，协调农村的民间纠纷，代表村民向人民政府反映意见、要求和提出建议等。农村人居环境对农村居民的生活息息相关，涉及农村的基础设施建设、住宅规划、农村环境卫生服务、农村污染治理等问题，怀化市农村人居环境治理过程中以政府为主导，而村民会员会的自治能力没有得到充分的发挥。此外，农村资金投入有限，需要吸收社会资本，发挥市场机制，才能有效解决农村人居环境治理的资金困难。农村社会自治能力尚待提升，市场组织、社会组织、个人等社会力量调动不足，过度依赖政府而政府能力有限，不能及时全盘解决农村人居环境的所有问题，这就需要农村自主组织力量积极应对当前农村人居环境治理，加快美丽乡村建设，保证农村人居环境可持续治理。

(三)农村发展模式有待改革

政府长期以来单纯追求经济的增长，而忽视生态环境建设，怀化市农村发展过程中也面临经济与环境、个人与集体之间的矛盾。从宏观层面上，怀化市政府农村发展模式有待改革，以政府为发展的主要动力，农村自我发展动力不足，无法适应美丽乡村建设的农村发展需要。从微观层面上，现有的农村经济结构较为单一，对农村资源的过度攫取，造成资源的浪费，生态环境的破坏，必须改变以牺牲生态环境为代价的粗放型发展模式，激发社会和市场的力量共同振兴乡村。怀化市政府提出农村重点以竹产业、油茶基地、工业原料林“三大”基地建设，启动绿化提质建设“秀美村庄”的三年行动计划，创新农村发展模式，建设美丽幸福乡村。

四、总结

实施乡村振兴战略，建设美丽乡村，需要农村居民、社会自治组织和政府多方面共同努力，抓住大有可为的历史机遇期，探索怀化市农村人居环境治理的新路径。提升农村居民公民意识和自治能力，突出政府在农村基础设施、公共服务、社会自治的创新服务，因地制宜，科学规划设计农村住宅建设，完善农村文化、教育、体育、医疗等配套设施，消除城乡地区人居环境差距，打造生态、健康、幸福、美丽的农村人居环境。

【参考文献】

[1]解读《关于改善农村人居环境的指导意见》[EB/OL].中国政府网,2014-06-05.

[2]赵霞.农村人居环境现状、问题及对策—以京冀农村地区为例[J].河北学刊,2016.

[3]黄盼盼,沈建新.江苏省泰州地区农村环境治理现状及改善对策[J].江苏农业科学,2016.

[4]怀化市统计局.怀化市2016年国民经济与社会发展统计公报[Z].2017.