新一轮农村土地确权存在的问题及政策优化——基于山东省五市七镇的经验研究

杨宏力

一、问题的提出

党的十九大报告明确指出要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。以三权分置为特征的新一轮农村土地确权无疑是我国农村土地改革又一次重大制度创新，也是土地制度改革取得的最新、最重要的进展。据农业部新闻发言人张红宇介绍，截止2017年11月底，全国整省推进此项工作的省份已达28个，试点范围扩大至全国2718个县(区、市)，3.3万个乡(镇)、53.9万个行政村，实测承包地面积15.2亿亩，已经超过二轮家庭承包耕地面积，确权达到面积11.1亿亩，占二轮家庭承包耕地账面面积的82%；山东、宁夏、安徽、四川、江西、河南、陕西等7省(区)已向党中央国务院报告了基本完成*农业部农村承包地确权登记颁证试点情况新闻发布会：http://news.cctv.com/2017/11/29/ARTIg9dO4Y7zTcHSDzirtYov 171129.shtml，访问日期：2017年12月5日。。从实践来看，农村土地确权主要包括集体土地所有权、集体建设用地使用权、农地林地和草原承包经营权的确权(钱龙、洪名勇，2015)*钱龙、洪名勇：《农地产权是“有意的制度模糊”吗——兼论土地确权的路径选择》，《经济学家》2015年第8期。，本文所论的农村土地确权特指其中的农村耕地承包经营权的确权。

从政策层面来看，新中国成立以来，我国农村土地确权政策几经波折但始终在推进。1950年颁布《中华人民共和国土地改革法》规定废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，由人民政府发给土地所有权证，并承认一切土地所有者自由经营，买卖及出租土地的权利。2015年中央一号文件对农村土地确权的有关政策进行进一步地深化。期间，相关政策对农村土地确权问题做出明确安排便达20余次之多，农村土地确权的节点性政策时间线如图1所示。

图1 我国农村土地确权政策时间线

新中国成立至今几十年的时间内，党和国家的政策给予一项制度安排如此多且长时期的关注是不多见的，足见党和国家对该问题的关注和重视。同时，也反映了该问题具有超乎寻常的难度，以致在多轮政策安排下农村土地确权仍然绩效不彰。相比前几轮确权，此轮确权在中央及各部委多项政策文件的安排部署下更为正式，推动的力度更大，从密集的政策推动来看，政府对此轮确权的效果寄予厚望。

许多学者认为，地权界定不清、不稳定等导致的混乱和低效显而易见，如减弱了农民进行中长期投入的激励，限制了农地改良的进行，阻碍了土地流转的顺利进展，影响了农村土地交易市场的发育等。因此他们赞成土地确权，如表1所示。

表1 认可土地确权的研究

注：作者根据相关论文整理而成。

从这些研究中得出一个结论：土地确权有助于提高地权稳定性并进而会带来农业投入激励增强和农业生产效率提高，也有助于促进农村金融等事业的发展。

从我国农村各地的土地确权实践来看，虽然建国后我国的农村土地确权工作已开展过多轮，但前几轮确权均由于条件不成熟或持续推动机制没有建立而效果不彰。为清楚了解此轮确权工作的推进情况，准确把握此轮土地确权政策的落实情况及取得的成效，我们对各地农村土地确权的相关资料进行了查阅，阅读了学者们对于此轮土地确权的研究文献，并于2015年7月和9月分别在山东省聊城市和东营市进行了两次调研，调研结果显示，相比前几轮确权，此轮土地确权程序最为正式，工作推进较快，土地承包合同和承包经营权证书颁证率较高，基本解决了农村土地长期存在的面积不准、四至不清的问题。但我们在调研中也发现了一些问题，比较突出的有：第一，各地在土地确权时基本是在维持承包关系现状的情况下进行的，农民对于按照目前承包现状土地确权争议较大，一些地方出现了重新分配承包地后再确权、农户争夺土地承包权导致确权无法正常开展等现象。第二，地方土地确权工作行政化推动色彩浓厚，地方政府在限期完成任务压力下教条执行上级文件，对当地村规民约和承包地问题传统做法考虑较少，遗留的矛盾隐患较多。第三，已经确权完成的农户对土地确权的价值和意义评价一般，认为土地确权给农民的生产和生活未带来明显的积极变化。

政府热切的政策期望、学者们学术研究的乐观结论和农村土地确权实践之间的明显反差推动我们进一步审视农村土地确权问题，并结合实地调研数据予以实证，以回答如下三个问题：当前的农村土地确权政策在执行实施中还存在什么问题？是什么因素影响了确权政策效果的发挥？农村土地确权应如何开展才能具有更好的政策效果？

本文余下的部分结构安排如下：第二部分基于调研中了解的情况从经验角度提出关于土地确权的三个观点；第三部分交代了对土地确权的详细调研情况，并基于调查数据对本文提出的三个观点进行实证检验；最后为主要研究结论与农村土地确权的政策建议。

二、关于新一轮农村土地确权的三个观点

(一)当前土地确权的基础是不稳固的

因强调土地承包关系的稳定性，农村土地承包关系已经维持多年未变，积累了相当多的矛盾，故当前的土地确权是在农村土地关系存在较多问题的情况下实施的。而缺乏合理、稳固的基础，土地确权便如同在沼泽地上建大楼，存在坍塌的风险而且造成严重的浪费和破坏性的社会后果。

1.产权安排没有为土地确权提供稳定的产权基础。中国农村集体土地所有权主体的虚置和模糊状态已经成为学界和实践工作者的共识。在目前的集体土地所有权“三级所有、队为基础”的权利配置框架下，似乎土地归乡镇、村和村民小组哪一级所有法律上是清楚的，但由于改革开放后经济体制改革的推进使得大量集体土地的占有使用关系出现了较大变化导致实践中争执不断。而且，哪一级集体是所有者是从土地产权状态历史延续的角度来定义的，并不是从效率角度定义的。而且，此轮确权虽在土地究竟归三级集体中的哪一级所有做出了相对明确的界定，但对农村土地最主要的产权主体——农户来说不具有实际性意义。

2.确权的公平性基础阙如。当前农村土地收益分配关系尚未理顺，利益平衡机制缺乏。一是政府、集体和农户的收益分配关系未理顺，农户利益被侵占屡见报道。二是代内不公平问题突出，婚出人口与婚入人口争地、“入赘男”“挂靠户”等现象普遍。三是代际不公显著存在：由于土地承包关系不允许调整，出现所谓“亡者有土，生者无地”现象，冲击农民朴素的公平观念和祖产继承观念。

3.确权的效率性基础缺乏。一个显见的道理是，我国农业生产的问题不在于农业的比较利益低，实际上，在国家为农业提供大量补贴的情况下农户即便种植经济价值不高的粮食作物其利润率仍大大高于其他产业，所以，“农业很弱、农村很苦、农民很穷”的问题不在于农产品价格低，而在于土地规模经营一直无法有效实现。而当前的土地确权做法强调现有土地承包关系长久不变，并不必然有利于推动土地规模经营，反而有可能因土地权利固化为个人权利导致土地的规模经营和连片耕作更加不可能(贺雪峰，2010；2014)*贺雪峰：《“农民”的分化与土地利益分配问题》，《法学论坛》2010年第6期；贺雪峰：《农村土地确权应当慎行》，《决策》2014年第7期。，因而农业规模经营的矛盾仍然无法解决，农业生产效率也无从提高。此外，当前的土地承包关系下，由于土地不允许调整，使得土地经营的老龄化趋势日益突出，而年富力强的年轻人没有承包地的情况较为普遍，从资源配置的角度来看也是缺乏效率的。

4.确权的民意基础不够坚实。从初步了解的情况看，多数农民对此轮确权的认识尚不到位，已经确权地区不少农民表示“了解不多，镇里和村里让干就干”，直言确权前后“没啥变化，没觉得带来什么影响，还那样”，一些乡镇和村干部表现出对确权引发矛盾的担忧，一些因土地长期未调整家庭多位成员没有承包地的农户反应甚至有些过激。这些表明此轮确权农民们并没有充分统一思想。

(二)当前的土地确权模式可能导致不期的经济和社会后果

学者们的研究和我们对一些地方农村的调研表明，当前地方土地确权的主流做法是教条执行国家政策，以行政方式强推确权确地，这种做法有可能引发较为严重的经济和社会后果。

1.激化农村社会矛盾。在主流的“确权确地”确权模式下，大量婚入人口和新生人口没有承包地，全家无地的年轻家庭已经出现并越来越多，可能引发农村社会激烈的人地矛盾。而为何目前尚未出现大规模冲突？本文认为主要原因是法律约束、乡村社会关系特征和土地价值上升较慢尚未达到矛盾的激化点。具体而言：第一，政策明令要保持土地承包关系稳定，在确权中亦主推确权确地模式，在土地收益没有显著上升的情况下农民冲撞法律约束的成本显然过高。第二，中国农村是一个由宗族和血亲联接起来的网格结构，村民之间大多沾亲带故，碍于情面少地农户也不会尽力争夺。第三，改革开放后中国经济增长较快，城镇化加速，多数年轻人外出务工，农村土地需求不旺。第四，当前实践操作中绝大部分农村土地仍然不能抵押、贷款，流转收益不高，土地经济价值未出现显著上升。但是，目前这种状况并非稳态，农户的成本——收益状态正发生变化，而土地确权会加速这种变化。一方面，经济和社会的现代化使得农村社会关系被重构，农民尤其是年轻农民的宗族、血亲关系淡化，他们更加看重物质收益。另一方面，随后金融危机时代经济结构调整，机器逐步替代人工及低端产业向东南亚国家转移，大量进城务工农民工回流，对土地需求加剧。更重要的是，此轮土地确权的真意在于对土地的“赋能”，农户承包的土地将可以通过抵押担保、流转等为其带来实实在在的收益，土地的经济价值将显著上升。因此，土地确权必然导致农村社会矛盾激化。

2.政策执行不当引发农民质疑政策权威。一部法律只有得到社会公众普遍认可才会被视作良法，同理，一项举措只有得到其受众的认可和支持才可称之为善治之策，也才会得到良好执行。有些地方的基层政府教条执行中央政策规定，行政化方式强推土地确权，影响了农户对中央确权政策的理解，土地确权也在多地引发了农民的质疑。由于对确权缺乏认识和认可，一些地方出现了少地户强占他人承包地等情况，因土地纠纷引发的诉讼案件快速上升，在我们调研的某镇，2015年当地开始土地确权后土地纠纷案件同比上升了46.5%。

3.留守老人及留守儿童问题日益严重。留守问题的产生无疑原因众多，但青壮年劳动力进城务工无疑是留守问题产生的直接原因，虽尚无研究证实土地确权与留守问题之间有何关联，但土地确权催生更多的无地青壮年劳动力，易产生更多留守问题的分析在情理之中。就我们了解的情况来看，大部分农村地区在进入本世纪后基本没有进行过土地调整，这便意味着年龄在15岁左右的农村户籍人口基本是没有承包地的。那么，这些无地人口中未能接受高等教育留在城市工作和未能在本地就业的绝大部分人会选择进城务工，在大规模进城落户难以实现的情况下，按照既有土地承包关系确权使得无地人口群体丧失了获得承包地的可能性，逼迫他们选择继续留在城市务工维持生计，必然导致更为严重的留守老人和留守儿童问题。

(三)农村土地确权中乡野实践和地方性知识比法律更重要

不少学者在研究中发现，地域性处理土地问题的常规做法或地方性知识对区域土地格局及农地政策的绩效具有重要影响(胡燕，2009；陈明等，2014)*胡燕：《农村产权制度改革中村规民约的效力与适用——以成都某村土地确权中的“流转收益分配”约定为例》，《农村经济》2009年第5期;陈明、武小龙、刘祖云：《权属意识、地方性知识与土地确权实践——贵州省丘陵山区农村土地承包经营权确权的实证研究》，《农业经济问题》2014年第2期。，而在我们的调研中一些农户也表示不尊重本地传统做法、不考虑农民们反映问题的确权做法不会赢得他们的支持，对政策的效果他们也不看好。再参考历史上土地政策不符合农民意愿而被阳奉阴违执行的一些案例，让我们产生一种认识：农地确权似乎更主要需参考当地农民的通行做法，合理比合法更重要。

1.正式制度必须与非正式制度相洽。任何一个有效的制度体系都是正式制度和非正式制度的杂糅体，正式制度只有得到非正式制度的支持才能有效发挥作用是制度经济学的基本命题，对于中国农村社会治理制度体系来说尤其如此。必须以复杂性视角看待中国农村社会，无论从历史经验来看还是立足现实角度，中国农村都不是一个主要依靠行政权威治理的社会。因而，正式制度不是解决农村土地问题的唯一渠道，甚至不是最主要的渠道。

2.中国土地制度改革有其自在逻辑。农村土地制度改革的成功经验就是中央政府对地方性经验的肯定和完善固化，虽然制度变迁路径是强制性和诱致性的结合，但是制度变迁的步骤是先诱致性制度变迁再强制性制度变迁。人民公社制度的失败和土地承包经营制度的成功都证明了这一点。实行土地承包经营责任制后，农村土地承包关系虽然多次调整但均未产生大的动荡和矛盾，充分证明中国农民在土地的人地匹配上有其简单逻辑和传统智慧，这些草根经验表明中国土地制度改革的自在逻辑就是地方性经验和做法比顶层设计更重要。

三、新一轮农村土地确权情况的实证检验

(一)调研说明

此次调研问卷设计了六大类项目共30个问题。第一类项目为基本问题项，主要收集的信息是：农业劳动者的年龄结构、当地土地调整情况、调研对象对土地收益的依赖程度、调研对象对集体的认识和当地土地调整的实施主体。第二类项目为土地确权实施问题项，主要收集的信息是：确权进度、土地承包合同和经营权证持证率、对确权的态度、对确权的评价、确权中的难题及解决渠道。第三类项目为农民承包地变动情况项，主要收集的信息是：承包地数量、无地人口情况、承包地流转情况、处理承包地纠纷的渠道。第四类项目为宅基地问题项，主要收集的信息是：宅基地使用情况、宅基地闲置情况、宅基地流转情况和宅基地耕地转用情况。第五类项目为留守人群情况项，主要收集的信息是：农民外出务工情况及原因、留守老人状况和留守儿童状况。第六类项目为农业生产问题项，主要收集的信息是：农民化学肥料和有机肥使用情况、土地调整对农业投入的影响。对于不宜量化的信息，问卷以自主性问题的形式征求调研对象对土地确权的一些看法。数据收集完成后，调研小组对原始数据进行了处理，数据分析情况如下，为便于对本文的三个观点逐一予以验证，下文中数据分析次序未完全按照问卷中顺序排列。

(二)调查结果分析

1．农民对“集体”的认识。根据我国相关法律文件，“集体”被定义为乡镇、村和村民小组三个层次，实践中三个层次的集体也都分别发挥了一定的功能，但就农村土地的所有者主体而言，显然村委会才是农民眼中的集体，调研数据显示，回答该问题时，76.56%的调查对象认为村委会才是“集体”。

表2 对集体的认识

2．农村土地调整实施主体。对各地土地调整实施主体调研的数据表明，在历次农村土地调整中，多数地区土地调整的实施主体是村级集体经济组织。

表3 土地调整实施主体

表2和表3的数据可以作为对观点1中论点1的支撑，即农民对“集体”的认识是模糊的，他们对集体的定义来自于一种历史经验认识，而且，土地确权具体将土地定义给哪一个集体对农户来说不具有实际性意义。

3．当前土地承包关系公平性状况。调研数据表明，当前的人地匹配状况在受访者们看来是有违他们的土地公平观的。调研的数据反映的确存在土地承包代内不均和代际不均的情况。在251份答案有效的问卷中，有28户存在老人去世仍有承包地耕种的情况，在近年有儿媳嫁入的56户中，仅有4户嫁入的儿媳获得了承包地，在67户近年有幼儿出生的农户中共出生幼儿95人，其中94人没有承包地；27户近年来有女儿嫁出的农户共嫁出女儿34人，其中在夫家获得承包地的只有12人；近年有子女考入大学的24户中，18户子女仍保留承包地。

4.当前土地承包关系效率性状况。从效率角度看，在接受调研的281户农户中，共有618人从事农业劳动，务农劳力人均年龄39.97岁，老龄化趋势明显。另一方面，根据样本户土地承包情况(如图2所示)，在样本户中，家中人口全部有承包地的占比为65%，至少1人以上无承包地的农户占比为32%，有3%的样本户全家人口均无承包地。而如果考虑到目前农村年轻人多外出务工、被调研户老年人家庭较多的情况，家中部分人口无承包地家庭的比重无疑还会提高。

图2 受访户土地承包状况

问题3和问题4的这两组数据可以很好的支撑观点1的论点2和论点3，当前维持土地承包关系现状不变情况下的土地确权是缺乏公平性和效率性基础的。

5.对确权存在问题的认识。在被问及此次土地确权存在的问题时，被调研者的回答如表4：

表4 土地确权存在的问题

这表明依据农民们的朴素认识，维持现状基础上的确权让较高比例的农民认为是不公平的，而且，他们对确权所带来的实际性影响预期不高。问题5的数据较好地证明了观点一中的论点2和论点4。

6.对确权工作的认识。从调研数据(如图3)反映的情况来看，基层政府和村对确权工作的宣传解释尚不到位，农民们对确权工作的目的等认知度不高。

图3 农民对确权工作的认知状况

7.对确权工作的态度。从农户们对于土地确权工作的态度来看，绝大部分农户虽然对于土地确权工作不甚了解，但仍是积极支持的，但在该问题的275个有效答案中，仍有118户占比为43%的农户表示土地确权与否对自己来说无所谓或反对土地确权。

图4 农民对确权工作的态度

问题6和问题7的数据在一定程度上证明了观点一中论点4的正确性。

8.确权时无地人员争取承包地的态度。调研中针对没有承包地而在此轮确权中也不积极争取承包地的农民询问原因时，得到的答案如图5所示：

图5 农户争取承包地的态度

可见，多数农户认可土地承包分配是本地习惯和惯例，因而认为没有争执的必要；而因为不愿带头不去争取的也不在少数。在要求被调研农户将不积极争取土地的原因按照重要性依次降低顺序排序时，我们发现，认为“没必要争”仍被排在第一位，而“乡里乡亲，碍于情面”选项被放在了第二位。这些为观点二中论点1的部分观点提供了证据。

9.承包地数量对外出务工的影响。在回答外出务工目的的问题时，此问题答案有效的214户被调研农户中的大多数(204户)表示，增加收入仍然是外出务工的首要目的，而有186户表示会把承包地太少排在第二位。农户承包地太少也在我们的调研数据中得到了验证，数据显示，被调研农户人均承包地只有1.45亩。

10.留守老人和留守儿童状况。在针对留守儿童和留守老人的调研中，此问题答案有效的140户中有留守儿童或留守老人的51户，占比36.43%，共有留守儿童46人，留守老人67人，51户留守家庭中既有留守儿童又有留守老人的为19户，占比为37.25%。

问题9和问题10的这些数据表明，土地配置不均的确是影响年轻人外出务工的重要因素，而由此导致的留守老人和留守儿童问题不容忽视。这可以很好地证明观点二中的论点3。

表5 土地调整对农户投入的影响

由此可见，确权政策稳定农业投入的意图和众多研究者们出于增加农业投入而支持确权的分析似乎过分夸大了确权与农业投入间的关联，调研数据可证明观点二中的论点4。

12.受访者当地处理土地问题的渠道。在回答“您所在村以前是如何处理土地问题的？”问题时，受访者的回答如下：

表6 农户处理土地纠纷的渠道

13.受访者对土地确权的建议。在征求农户对本村土地确权的建议时，受访者的回答如下：

表7 农户对土地确权的建议

问题12和问题13的调研数据表明，在处理土地问题时，农户所在的村庄的惯常做法是具有重要影响的，但随农民法律意识的增强，虽仍看重乡土知识的作用，法律规定对农民的行为影响越来越大，这些部分地支持观点三中的论点1。

14.农民处理土地纠纷的渠道偏好。在回答“当出现土地纠纷时，您往往采用什么途径解决？”时，被调研者的反应如下：

表8 农民处理土地纠纷的渠道选择

可见，绝大部分农户在处理承包地纠纷时选择与村委会交涉，在他们心目中，处理土地问题与非政府组织的村委会协调远比到政府部门上访更重要。这些数据可以作为观点三中论点2的支撑。

15.受访农户土地调整情况。对农村土地调整情况的调研数据表明，受访的281户中，实行土地承包经营责任制以后有土地调整经历的为212户，平均土地调整3.04次，具体情况见表9。

表9 受访者土地调整情况

值得注意的是，在政策不允许土地承包关系再调整的情况下仍然有些样本户所在的地方调整了土地承包关系，甚至在此轮确权中还有不少样本户的土地承包关系进行了调整。由此也可以看出，在土地关系这一问题上，地方性知识的确非常重要。这也证明了观点三中的论点2。同时，在不允许再调整土地的情况下个别地方仍然调整了土地也充分表明，当政策在执行中不能贴合实际时政策会受到民意的质疑，这也证明了观点二的论点2。

四、主要结论与政策建议

(一)主要结论

分析至此，限于所了解的情况和调研数据的情况下，就本文所提出的关于本轮农村土地确权的三个观点，本文可以得出正式的结论：观点一和观点二可以被很好地证实；而观点三因缺乏十分有力的证据支持不能被证实。具体而言，从本文调研数据反映的结论来看，观点一的4个论点观点一都可以获得不同程度的经验支持，从而可以认为观点一是可以被予以证实的，即维持土地承包关系现状下的本轮土地确权坚持土地承包关系稳定压倒一切，没有充分重视既有土地权利安排的制度缺陷和多年来累积的矛盾，亦无法兼顾公平性、效率性而缺乏坚实的实施基础。观点二的经验论点同样也获得了调研数据很好的支持，可以认为观点二也是可以被证实的，即以行政手段强推“确权确地”的确权模式没有考虑由此带来矛盾积压而破坏农村稳定局面的长期效果，也没有考虑土地关系的固化可能无助于土地流转的现实。观点三的论点1获得了调研数据的部分支持，即对于农村土地关系来说被视为乡土知识的非正式制度的确很重要，但数据显示代表正式制度的法律受到越来越多的重视，所以，不能证实观点三所说的非正式制度要作为正式制度的前置条件，从农民处理土地纠纷的渠道和土地调整的现实做法来看，观点三的论点2的确可以获得部分支持，但这些数据只能表明在处理土地问题方面民间智慧和传统做法不能忽视，不能明显证实乡土知识确比顶层设计重要。

(二)农村土地确权的政策建议

关于我国农村土地确权的基本共识是：确权的根本目的是在土地产权公有的前提下通过对农村土地产权束其他权利的配置建立行为主体和激励之间的系统联系，释放要素活力；此轮农村土地确权在政策操作上的核心特征是落实所有权，明晰承包权，放活经营权，核心是放活经营权。那么，探讨农村土地确权的科学路径就要围绕如何能够更好地实现确权政策目标来思考。

1.确权的实施理念。农业部2017年3月2日发布的《农业部关于加快推进农村承包地确权登记颁证工作的通知》明确要求，各地要根据农村承包地确权登记颁证工作进展阶段，抓好关键节点，加快工作进度，确保2018年底前完成任务，这使得下一步的确权工作更为急迫。本文认为，科学合理的土地确权理念应为：尊重实际、尊重农民、兼顾长短、综合推进。尊重实际即尊重广大农村土地关系现状尤其是正视其中积累的矛盾和问题，解决或缓解问题是根本，而不能以一个新问题掩盖老的问题，造成矛盾重重累积，终成痼疾。尊重农民即尊重农民的根本利益、合法权益和合理诉求，尊重农民在生产一线的草根经验和创新改良，确权不可强制，不可硬推。兼顾长短即兼顾土地确权的短期利益和长期利益，兼顾确权的短期影响和长期影响，不可顾此失彼，目光短浅。综合推进即农地确权乃系统工程，政策效果取决于农业补贴制度改革、土地产权平台建设、土地金融制度完善等诸多因素，多项改革综合推进至关重要。

3.确权的模式选择。党和国家一系列文件对农村土地确权做出了细致部署，对确权模式的指导精神是原则上确地到户，但并没有否定确权确股不确地等其他模式，只是要求从严掌握范围。在各地确权实践中，确权确地、确权确股不确地、虚拟确权等模式都曾出现，但无疑，操作相对简便易行的确权确地是最主要的确权模式。这种模式虽然受到政府的推崇，也被多数学者认可(何晓星，2009)*何晓星：《双重合约下的农地使用制度——论中国农地的“确权确地”和“确权不确地”制度》，《管理世界》2009年第8期。，但在强化对既有农户承包权的保护的同时，也引发了农户争夺承包权、承包权与所有权、承包权与经营权之间的矛盾，不利于土地规模经营，易引发乡村治理危机(郎秀云，2015)③。可以认为，土地确权模式是土地生产关系和区域经济发展动态匹配的结果，因而是不唯一、不稳定的，只要符合“三个有利于”标准：有利于农村土地集体所有制下的承包经营权放活，有利于农民积极性发挥和权益保障，有利于农村要素的活力激发和农业效率提高，在风险可控的情形下，各种确权模式均可以尝试。但从实践操作的角度来看，鉴于政府主导型确权模式没有充分关照农户的地权诉求导致了确权中违规问题多发(于传岗，2015)*于传岗：《确权颁证产权创新视角下农村集体土地违规问题研究——以平顶山市为例》，《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2015年第2期。，确权应以法律框架下的农民主导型为佳，这也符合我国农村土地制度改革“农民首创-地方探索-中央认可-局部试点-全面推开”的改革经验。

4.确权的核心、关键和保障条件。土地确权要达到的是一个复合目标，这些目标与其具体机制可描述如下：明晰土地权利，维护农民权益(确权-明晰承包权-维护农民权益)；促进土地金融发展，推动农村金融深化；促进农民增收，提高农民生活质量(确权-明晰承包权-赋予抵押担保权能-土地金融-农民增收)；促进土地流转，实现规模经营(确权-明晰承包权-放活经营权-流转-规模经营)；推动农地入市，统筹城乡土地市场(确权-明晰承包权-赋予入市权能-城乡统一土地市场)。由以上分析可知，农村土地确权政策效力发挥的核心是明晰土地承包权，明确农民对集体所有的土地拥有明晰的承包权是其他惠农目标达到的法理基础；而确权政策效力发挥的关键是赋权：赋予农村集体土地抵押担保权能、经营权转让权能和集体建设用地入市权能，缺少前述诸项权能，土地承包权对农民的价值功效大打折扣。此外，明晰了承包权、放活了经营权等权能，确权政策发挥效力只是具备了合法性和可能性。目前存在的问题是，土地确权引发新的冲突，土地流转尤其是传统农区的土地流转达不到预期效果，土地金融业务开展仍然不畅，集体建设用地入市任重道远。因此，确权政策效力发挥尚需一些保障条件。第一，人大立法和释法持续跟进。土地确权的具体操作、土地流转的指导规范、涉地金融机构的设立与业务开展、集体土地入市收益的分配准则等均需要对《土地管理法》《土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》等相关法律法规做出进一步解释，增强指导性。2017年10月30日至11月4日举行的第十二届全国人民代表大会常委会第三十次会议上，《中华人民共和国农村土地承包法修正案(草案)》首次提请审议，法律的修改是对农村土地关系新变化的一种反映，更多考虑了农村实际，尊重农民意愿，但更多的落地细则仍需出台完善。第二，建立土地流转和抵押土地估值处置平台。土地流转和土地金融均要解决供需双方间的信息不对称问题，因此需要专业平台生产销售信息；而且，缺少信誉度高的规范平台，土地流转、抵押土地处置市场无法发育且运行趋于无效。第三，完善确权操作机制和土地金融机构利益保障机制。“三权分置”的确权框架业已建立，必须完善机制，解决农地细碎化经营现状下难以分户谈判、逐块流转实现规模经营的问题和抵押物难处置金融机构贷款激励不足的问题。