关于对外援助成套项目变更增项问题的研究

颜培青

摘 要：随着我国综合国力的飞速提升，国际影响力不断扩大，我国在发展中国家实施对外援助成套项目不断增多。援外成套项目在与实施企业签订施工合同时，往往会约定实施企业完成合同承包范围内施工任务的合同价款为固定总价，由实施企业包干使用，自负盈亏。这不仅要求实施企业的合同执行能力不断提高，更要求实施企业进一步提升如何解决援外成套项目的变更增项能力。

关键词：援外成套项目；变更增项；合同条款；受援方责任

1 对外援助成套项目介绍

对外援助成套项目是指中方的援外资金项下，通过组织或指导施工、安装和试生产等全部或部分阶段，向受援方提供用于生产生活、公共服务等成套设备和工程设施，并提供建成后长效质量保证和配套技术服务的援助项目。

我国对外援助是国家的一项战略支出，以维护世界和平、维护我国根本利益、保障我国国家安全、提高我国国际地位、进一步营造和平国际环境为战略目标，帮助发展中国家发展经济、提供质量好的设备和物资。与发展中国家建立真诚友好、平等相待、团结合作、共同发展、面向未来的长期稳定、全面合作的國家关系。

成套项目多处于亚洲、非洲、拉丁美洲等贫困落后的不发达国家，受援国基础设施落后，技术工种缺乏，施工受外界因素影响较大。这些国家能够给予中方施工实施企业（以下简称实施企业）提供的便利和支持较少，受到异国施工、材料短缺、机械设备缺乏、劳动力工效低和技能低等制约，大大增加了实施企业的项目执行难度。此外，成套项目要求在设定的时间下完成，需要在两国政府签署完换文后，再进行考察与设计，这一过程需要2～3年。实施企业拿到的勘察报告及设计文件已经是2～3年前的参考信息，受援国情况、地质资料、施工用人工、材料、机械及生活物资等资料的参考价值大打折扣。

2 施工合同涉及变更、增项的主要条款研究

（1）合同价款。援外成套项目在与实施企业签订施工合同时，往往会约定实施企业完成合同承包范围内施工任务及合同其它义务的合同价款为固定总价，由实施企业包干使用，自负盈亏。合同价款中包含施工中可能发生的不可预见费和物价预涨费。不可预见费是指援外成套项目施工总承包合同价款调整因素及工程保险以外的工程费用实际增减的一切风险（包括施工过程中可能发生的设备材料价差、汇率变动、零星工程费用、工程报价错漏项、除重大设计变更以外的一切正常设计变更、招标工程量与实际施工工程量的差异等），均由投标企业在“不可预见费”项下统筹考虑。物价上涨费按照国外现期通货膨胀因素，结合国内外费用比例综合计取。但是在实施企业投标报价中，如果这两项费用报价过高，会压缩其它实体工程费用空间。这样一来，实施企业办理索赔、变更洽商和增项的机会大大减少，从而工程造价的控制就能做到基本不突破设计概算。

（2）调整合同价款情况。在援外项目实施过程中，实施企业可以申请调整施工合同价款情况主要有：第一、由受援国原因引起并经成套项目主管单位审核同意的重大设计变更且导致工程费用增减幅度累计超过该项目工程直接费的1%（含）以上，价款调整范围为超过1%以上部分。第二、非由受援国原因引起并经成套项目主管单位批准的重大设计变更且导致工程费用增减幅度累计超过该项目工程直接费的3%（含）以上，价款调整范围为超过3%以上部分。援外成套项目几乎全部是概算额几千万元以上甚至上亿元的项目，其工程直接费的1%～3%通常为几十万。换言之，只有变更增项超过几十万元时，才能有条件申请调整合同价款。几十万元以下的变更全部由实施企业承担相应风险。

（3）受援方责任。一般情况下，施工合同中会约定受援方责任如下。

①提供项目实施所需场地；免除中方建设该项目所需设备、材料和实施该项目的中国工程技术人员生活物资的关税及各种捐税；

②协助办理中国技术人员的出入境及居留手续；

③负责通水、通电、通路至施工界限位置，平整场地，居民拆迁，障碍物拆除，施工界限内的水、电、路灯及通讯等市政工程的改移或拆迁。

3 对外援助成套项目案例分析

由我国援助的某亚洲南部内陆国家边检站项目，受援地为山间沟谷凹地，地形复杂。根据合同约定，受援国应负责该项目的通水、通电、通路至施工界限位置，平整场地，居民拆迁，障碍物拆除，施工界限内的水、电、路灯及通讯等市政工程的改移或拆迁工作。

前期考察报告显示，受援场地多为梯田，零散分布二十余所民宅。待实施企业进驻项目后，地质构造发育已造成坡面岩体节理裂隙，岩体破碎，受援场地已被崩塌坠落物体覆盖。实施企业及时对受援场地进行实际勘测。根据设计图纸要求，平整场地时，需要挖出两个高差8米的台地，地面及地下大量未知巨石需要爆破，破碎后的石块和渣土还要运至指定渣土处理场地。对此，受援国表示因资金和技术问题，平整场地工作无法完成，希望由中方完成此项工作。

经过成套项目主管单位安排，实施企业与监理单位、设计单位讨论后，决定由实施企业完成该项目平整场地工作，所产生的合同外工程量，由设计单位、监理单位与实施企业三方现场核实，并由受援国经商处确认后，按照援外成套项目管理办法相关规定办理相关变更增项手续。

平整场地增项的计量主要包括两部分内容。第一，地上和地下未知巨石的工程量。这部分工作由实施企业、现场监理代表和现场设计代表随着每日实际发生石方破碎工程，现场测量完成，并且测量当日汇总当日工程量，三方确认签字。第二，场地渣土清运工程量。依据勘察报告及设计文件中提供的施工场地测量点位标高简图和总平面图，将施工场地划分为几个部分，采用截面法计算完成平整场地工作所需要清运的渣土工程量。

根据经过确认的工程量、当地人工价、当地机械租赁价格等组价，计取相关费用。准备申请报告，汇总资料，交成套项目主管单位审核批准。

4 规避援外项目变更增项的几点启示

（1）应选派优秀且有丰富施工经验的项目经理，组建能力较强的管理队伍及国内主要管理人员。除了援外人员的思想品德、施工经验和实际操作能力外，也应注重对关键环节的把握能力上。包括控制施工生产过程中的关键线路，提前预判各类风险，提前做好规避风险的措施，积极与设计、监理进行图纸会审和图纸交底工作，控制发生变更带来的实施企业成本增加。监督指导整个实施过程，以及及时梳理施工进度和成本支出，总体保证工期、质量、安全和造价。

（2）受援国工作效率低，配合度较差，甚至有些受援国依赖其他发达国家的援助。在这种施工条件情况下，应及时与中国大使馆和经商处联络、沟通，请求其疏通处理好与受援国各方的关系，促成项目的实施，并且可以通过大使馆和经商处与当地其他中资单位取得联系，收集当地政府、商业、外交、海关等于工程有关信息。这样可以吸取别人的经验和教训，从中总结和积累经验，少走弯路。

（3）项目开工前要经历2～3年的双方国家换文达成援助意向、项目可行性研究、立项、设计考察等多项工作，历时较长。实施企业应在签订施工合同后应及时派遣前期先遣组赴现场进行施工准备。特别应多注意地质、水文、地形地貌、货物运输条件等施工条件的变化。积极与受援国沟通协调，借助各方力量敦促其完成相应责任，尤其是施工场地通水、通电、通路及平整场地工作。

（4）加快施工节奏，防止因项目拖期而给项目带来损失。一般情况，受援外成套项目有政治风险、经济风险、法律风险、自然环境风险、社会风险等。尽管援外项目面临施工资源匮乏、当地劳动力工效低等种种问题，工期越长不稳定因素越多，项目的风险级别越高。所以，项目管理组应在满足施工质量、安全的条件下，加快施工工期，在合同约定的工期内完成或者提前完成施工任务。