我国地方政府平台债务沿革及新形势下债务解决模式探究

张欢

一、我国地方政府平台债务概述

（一）基本概念

根据国务院、发改委发布的规定，地方政府融资平台是指由地方政府及其部门通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。投资重点集中在公用事业和市政基础建设等项目。

（二）地方政府平台债务成因

在1993年预算法的规定下，地方政府禁止自行发债，亦不允许存在赤字。因此，在多种因素的混合推动下，地方政府只有绕过法律禁令，通过银行信贷、债券、信托、理财、资产债券化、融资租赁等多种渠道筹集资金，充实地方政府财政收入。

二、地方政府平台债务发展历程

根据1995年预算法规定，地方政府不允许自行发债， 因此近年来各省市县区普遍设立了各类融资平台，进行巨额资金借贷，筹措资金缓解财政困境。

地方政府投融资平台债务发展大致分为四个阶段：

（一）萌芽阶段（1978—1994）

改革开放，广州率先试点，推行了“贷款修路、收费还钱”的政策，集资贷款进行基础设施建设。1986年为了解决上海基础设施建设中存在的资金问题，经批准成立了上海久事公司，用于“自借自还，资金融通”，是我国第一个地方政府投融资平台的雏形。1988年交通部颁发的《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》在规定此类贷款的同时，也促进此类模式在全国范围内推开。

（二）起步发展（1995—2007）

1994年分税制改革使得地方政府出现财力短缺的困境，为了解决资金不足问题，地方政府纷纷成立了各类平台。在初始阶段，融资金额及范围相对较小。1997年为了应对亚洲金融危机，我国政府决定投入大量资金以刺激经济，规定中央给予一定的财政补贴，剩余则由地方政府配套资金，使得地方政府财政收入压力更为沉重。且当时法律禁止地方政府自行发债，财政资金来源受限，使得地方政府投融资平台得以快速发展。

（三）规模扩张，井喷发展（2008—2009）

为了降低2008年金融危机和自然灾害对我国经济的不良影响，我国政府推出了“四万亿”经济刺激计划，目的是“保增长、扩内需、惠民生”。其中中央政府负担1.18万亿元，且代地方政府发行2000亿元债券，剩余部分则由地方政府自行配套。为了化解地方配套资金不足问题，地方政府加速发行地方债，使得地方融资平台迅猛发展，地方债务总额剧增。为了缓解地方财政压力，央行和银监会于2009年发布文件“支持地方政府组建投融资平台”。在此背景下，地方投融资平台开始快速扩张，发债规模大幅度上升，平台数量飙升。

（四）规范调整，曲折转型（2010年至今）

2010年，国务院发布通知，着重抑制平台公司的发展规模，拉开了规范管理的序幕。2011年，开始在上海市、浙江省、广东省、深圳市四个地区进行自行发债试点工作，可以在中央政府审批的发债额度内发行地方市政债，标志着地方政府开始掌控自行发债的自主权。2012年，银监会强调要不断加强地方投融资平台贷款风险监管。2015年，新预算法正式生效。修改后的预算法中首先将地方债务从隐性负债转至为阳光债务，纳入预算系统之内。同时，也对地方政府发债进行了诸多限制，用以严格防范债务风险的进一步扩张。在借债方面，约束地方政府举债权，促使地方融资平台转型，以试点地区开始推动地方债自发自还；在还债方面，要求纳入全口径监督体制，同时在预算编制时要求做到明确清晰；在使用借款方面，限制债务的经营性用途，法律明确规定不得用于非公益性项目。2016年出台的一系列文件，强调了地方政府债务各自负责，中央不负有救助责任。近年来发布的逐步强化管理的政策使得地方投融资平台转型迫在眉睫，需要寻求新出路。

三、探寻解决新方法

在剥离政府的融资功能以后，地方政府平台债务转型应逐步实现政企分离。但，目前转型过程中最重要的问题是解决当前的巨额债务存量，防控存在的债务风险。在这一严峻现实情况下，地方平台公司必须加快市场化转型，以确保宏观经济稳定发展。

（一）治本之策，平衡地方财权事权，建立可持续的财税体系

首先完善地方财税制度，全面考虑现实与各级政府间需求，实现资源的有效配置，要明确政府支出责任，明确“借债—使用—偿还”三者统一的责任制度，权责分明。其次要适度加强中央政府的事权范圍，加强地方政府的财权，应由中央财政承担的事项要集中于中央，应由地方财权执行的事权要放权于地方，中央和地方政府各司其职。

（二）建立责任追究制度，健全全面问责制度

针对存在的政府官员为了追求GDP而盲目借债，“上届借下届还”等不良现象等问题，应建立严格的责任追究制度，使得地方债务更加规范化。政府要加强对各类政府投资资金的统筹和监管，同时还要逐步建立健全责任追究制度，对政府用资项目中可能出现的错误决策、违规操作、监管不力等现象，追究相关负责单位及个人责任。

（三）进行地方政府投融资体制改革，推动市场化转型

1.规范投融资资金的监控机制。一方面，各平台公司之间不得相互担保，避免多头授信，加大信贷风险；另一方面，积极开展银行联合授信，在建立风险防控机制的基础上，谨慎提供资金支持。并且，为了规避金融风险，商业银行应建立风险控制机制，监控各平台公司的综合负债状况和偿债能力。

2.扩充其他融资途径。适度引入民间资本，推动投融资平台市场化转型；推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本参与城市基础设施等项目的投资运营。

3.推进地方债试点运行，增量发行市政债。（作者单位为安徽大学经济学院）