黑龙江省财政引导金融资本支农的对策研究

辛立秋　陈旖柠

[摘要]财务是国家治理的核心部门，金融则是现代经济的支柱，两者的有效联结是从资金供给角度出发，借助政府信用和杠杆效应，推进政府融资渠道多元化，以财政资金引导、撬动证券、银行、保险等金融资本，实现彼此深度融合、优势互补、协同发力，缓解经济和社会事业发展的资金缺口问题。在此背景下，为满足各地区财政资金的需求和各领域产业的发展，财政与金融联动逐渐出现。“十三五”时期以来，经济进入新常态，财政收支持续失衡，资金缺口加大，为适应和引领新常态，从资金供给角度出发，实现财政资源与金融资本融合的具体做法。黑龙江省财政金融联结支农存在机制不完善、协调性差、效率低等问题，需要在构建规范健全的融合机制的同时，调整财政引导金融资本的投向比例，创新财政引导金融支农的路径。

[关键词]财政；金融资本；支农

[中图分类号]F812.2[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2018）03-0115-04

财政是国家治理的核心部门，金融则是现代经济的支柱[1]，两者的有效联结是从资金供给角度出发，借助政府信用和杠杆效应，推进政府融资渠道多元化，以财政资金引导、撬动证券、银行、保险等金融资本，实现彼此深度融合、优势互补、协同发力，缓解经济和社会事业发展的资金缺口问题。在此背景下，为满足各地区财政资金的需求和各领域产业的发展，财政与金融联动逐渐出现。宁夏回族自治区财政厅提出引入风险补偿基金、融资性担保风险补偿基金等新型融合模式，以實现地方经济的转型升级[2]。浙江省开始实施财政与银行合作方案，创新融资担保形式，在促进“三农”发展方面初见成效[3]。四川省运用财政贴息撬动银行金融资本，已扶持了包括畜禽、粮油、茶叶等在内的八大类优势特色龙头企业[4]。河北省在借鉴国内其他地区经验的基础上，有序推进以联动目标为统领，以融资增信、业态载体建设、分类调控施策、配套措施为骨干的“1+4”设计体系[5]。国家政府部门初步设立文化金融合作项目库、文化融资担保机构、文化产业引导基金等，已扶持多个地区的文化企业发展，逐步实现文化与金融的完美对接[6]。随着财政与金融融合进程的不断深入，可以促进农民持续增收，推动农村经济的发展[7]，推进制造业等产业转型升级[8]。黑龙江省作为农业大省，筹集资金支持“三农”事业，值得关注。

一、黑龙江省财政资源与金融资本融合的现状

（一）银行资本

财政与银行资本的融合体现在两个方面。一是引进利息低、期限长的国际金融组织贷款。主要依靠世界银行、亚洲开发银行、欧洲投资银行、全球环境基金、中国清洁发展机制基金等金融组织提供的各类具有比较优势的贷款，为黑龙江省各项产业建设与发展提供资金支持。其中，世界银行贷款的期限为17至20年，其利率由6个月伦敦同业银行拆借利率（LIBOR）固定或浮动利差构成。目前，黑龙江省利用世界银行贷款的24个项目，主要以支持基础设施建设为核心，投资于工业、农业、节能减排、教育卫生等领域，其中农业占比30%，贷款协议额共计5.68亿美元。而亚洲开发银行贷款的期限相对较长，为24至26年，利率与前者相同。截至2016年，省内利用亚行贷款共14个项目，包括农业、工业、交通运输、城市发展，以及发展中成员国金融体系建设等方面，贷款协议额14.59亿美元。二是实行银行贷款贴息及奖补政策。财政部门通过贷款贴息、增量奖补等政策措施，吸引和鼓励银行类金融机构增加信贷规模，支持省内重点领域和重点产业建设与发展，成为黑龙江省财政引导金融资本的主要手段。截至2016年，中央和黑龙江省利用贷款贴息方式融资设立15个项目，贴息额度共计12.3亿元，撬动金融资本共计576.7亿元，放大了46.7倍，重点支持了省内经济技术开发、区域合作、创业就业就学、农业信贷增长、农林水利工程、粮食种植、机场建设等领域的建设和发展。用于促进农业发展的贷款为26.62亿元，占总额的5%，同时财政资源拉动289.17亿元用于农户贷款，积极提升农户对资金的满足度。

（二）保险资本

黑龙江省财政资金引导保险资本主要表现为以下四种保险补贴政策：农业保险财政补贴政策、农业巨灾风险指数保险、城乡居民住宅地震巨灾保险、道路交通事故社会救助基金。前两项均运用于防范农业产业的风险，降低财政全额救灾的可能性，后两项致力于保障人民群众的人身和财产安全。农业保险财政补贴政策目的在于分散农业生产风险，维护农民和农业收入稳定。根据黑龙江省种植作物及养殖物种的具体情况，保险财政补贴已涉及水稻、玉米、小麦、大豆、母猪、奶牛等6险种。截至2015年，全省各级财政保费补贴资金共计10.64亿元，其中：中央财政资金4.32亿元、省级财政资金2.66亿元、市级财政资金1.53亿元，保险公司支付理赔金额约8亿元，赔付率达75%，在很大程度上缓解了政府的资金压力。但全省种植业4险种保险覆盖率仅为40%左右，养殖业2险种保险覆盖率仅为11%左右，市县政府和农民参保积极性不高，农业保险作用未得到充分发挥，承保规模尚有较大上升空间。农业巨灾风险指数保险是指由财政部门直接出资，代替贫困地区广大农户，向保险公司直接购买巨灾指数保险产品，主要解决贫困人口因灾返贫的问题，加快扶贫进程，减少财政扶贫支出。黑龙江省作为全国首批实施该保险的省份，针对干旱、低温、降水过多和洪水等自然灾害，在3年内逐步实施风险指数保险，并根据具体实施情况对次年度的方案进行修整。目前，保险范围已扩展到28个贫困县，总保费1亿元，保障程度达到23.24亿元。

（三）非银行类金融机构资本

财政资源引导非银行类金融资本主要通过风险补偿、担保基金、再担保等方式，成立融资担保类机构，为农业产业等重点项目融资提供增信服务，在解决融资难问题的同时，降低项目融资成本，减少政府直接投入。目前，黑龙江省担保机构分为三大类：一是综合或定向担保机构。2015年年末，全省共有165家综合性融资担保机构，其中国有政策性担保机构51家，主要为中小企业、农业、下岗失业人员小额贷款等提供担保服务，注册资本达到240.1亿元，在保余额共计530.4亿元。二是地方再担保机构。黑龙江省开展再担保业务的机构共22家，其中省本级2家，分别为东北再担保公司黑龙江分公司和兼营再担保业务的鑫正担保集团，共同解决资金需求者的担保问题，再担保业务近1 500笔、累计再担保金额22亿元。三是出口信用担保。以财政为后盾，主要提供贸易险、项目险等业务，累计服务支持客户581家，为出口企业提供109.45亿美元出口信用风险保障。

（四）地方金融企业

截至2016年，黑龙江省现有省属金融企业18家，注册资本合计167.83亿元，包含省级财政出资7家，主要经营与银行、担保、融资等有关的金融业务。其中，龙财资产经营管理公司是黑龙江省财政厅全资企业，注册资本2.17亿元，除涉及教育、医疗、基础设施建设等投资外，还主要为农业综合发展提供融资支持。而鑫正担保集团则从2010年开始，以小微企业、“三农”企业为主要服务对象，为农业产业龙头企业、各类新型农业生产主体服务。2015年年末，公司在保客户中小微企业、“三农”企业在保责任余额为31亿元，户数为1 740户，占在保客户总数的97%。龙江银行作为省政府管理企业，为支持黑龙江省内现代农业的发展，累计投放涉农贷款734.27亿元，惠及农户11.54万户、合作社390个、农企2 435家。而且，省农业信贷担保公司也响应“大力发展普惠金融”的号召，在政府的引导下为“三农”事业提供资金支持，公司已完成担保授信规模24.6亿元，客户涉及种粮大户、农民专业合作社以及农业产业化龙头企业，惠及农民1.96万户。此外，省农村信用社在落实惠农信贷政策的基础上，不断提升现代农村金融服务水平及覆盖率，仅各类电子机具65%以上布设于县域；40%行政村布设了农民自助终端；网上银行、手机银行、电话银行、微信银行、“利农商城”全部上线；初步形成了“物理網点+自助设备+金融服务站+网络金融”四位一体的农村金融服务信息化渠道。总之，黑龙江省的地方金融企业为全省农业与农村的建设带来了强大的资金活力与发展潜力。

二、黑龙江省财政资源与金融资本融合支农存在的问题

（一）财政引导金融资本融合的机制不完善

在财政引导金融资本融合的过程中，缺乏系统规范的管理、运营与监管制度。虽然国家已经出台相关政策指引“提倡利用财政资源撬动金融资本，以促进各项产业的建设与发展”，但由于目前法律法规的缺失，削弱了对项目运作的制约力度，再加上黑龙江省内项目的规模、投向以及建设时间等因素的制约，加大了吸引金融资本的难度。而且，针对农业产业发展、城市规划建设等重点项目，需要各级部门联合指导，共同推进项目的开展，目前，黑龙江省主要由省政府、省财政厅、省发改委以及各行业部门进行管理运营，在一定程度还不够规范化。

（二）财政与金融协调能力差

财政支农是通过财政部门以其获得的收入为基础投入到农业发展领域中，而金融支农是通过金融部门进行资金的整合进而为“三农”事业提供需求。两者分别凭借无偿性和有偿性的原则各自运行，互不联系，两个部门之间也没有交叉，更不存在可以权衡两项政策的部门。对于黑龙江省的农业来说，虽然财政与金融均有所覆盖，但面对财政支农资金使用分散、投入重复、运行低效，金融机构对资金与利润的逐利性，缺乏推动财政与金融互动机制的有效方案，两者之间协调能力差，造成资金配置效率低，使用成本高。

（三）财政引导金融资本融合效率低

根据黑龙江省近几年的发展情况，财政引导金融资本主要是通过为金融机构提供优惠政策，即财政贴息、增量奖补等方式，为农业、林业、工业、新兴科技类等产业提供服务，涉及领域与行业广泛，但各行业领域的比例并不均衡，普遍投向于基础设施建设领域，而且资金投放分散、量小，整体效果并不乐观，特别是对于农业领域投入的资金量占比过低，导致农户资金的满足度较低。此外，由于黑龙江省内项目的投资与运营存在趋利现象，不能有效实现资本效率的充分利用，甚至造成一些真正对资金有需求的弱势群体难以得到金融支持，削弱了农业产业发展的实力。

（四）财政引导金融资本融合目标定位不准

黑龙江省财政资源引导金融资本联动，目的在于解决财政部门的收支矛盾，弥补资金缺口，在正常发挥财政部门职能的同时，满足各行业建设、各类项目开发的融资需求。从实际角度出发，财政与金融的联结不仅可以缓解农业产业的资金不足，更重要的是财政与金融对调节经济、改善民生有促进作用。因此，黑龙江省财政引导金融资本融合不应该单纯的仅发挥工具的作用，应提升到国家层面。而且，财政金融协同支农，准确把握结合点至关重要。目前，黑龙江省主要是依靠银行和担保机构完成财政引导金融资本支持农业发展，由于全省金融产业的发展水平有限，导致创新性不足，缺乏区域性的金融中心支撑。

三、黑龙江省财政资源引导金融资本支农的对策建议

（一） 构建规范健全的融合机制

首先，政府要发挥主导作用，制定与财政金融融合有关的法律法规，为财政资源引导金融资本提供稳定的发展环境与基础，同时对有关项目的运作产生一定的制约力度。其次，建立财政引导金融资本融合的管理机制，规范资本融合的融合模式及操作流程，明确各类项目的生成、运营程序及期限，以确保财政引导金融资本更好的服务农业产业，甚至为我国的社会经济发展与进步积攒实力。最后，加强对财政资金引导金融资本融合的监管。由于黑龙江省的资金存在“精英俘获”现象，导致农户、小微企业等弱势群体难以获得金融服务，因此，需要政府及相关行业部门加强对资本融合的监督，弱化资金的趋利性，确保黑龙江省的农业产业及其他行业能够健康快速的发展。

（二）制定相应政策促进财政与金融资本的融合

虽然国家已经出台相关的政策意见，支持财政资金撬动各类资本，但对于黑龙江省来说，需要因地制宜的构建财政引导资本融合的配套政策体系，增强社会、金融资本的信心。由于黑龙江省属于农业大省，有必要从根本上解决农业、农户、农村的资金需求，利用财政部门既有的专项资金和存量资金，通过建立补偿机制、保障机制等方式，引导更多的金融资源倾向于“三农”事业，进而带动其他产业的共同发展。而且，在政策的制定与实施的过程中，需要财政、建设等相关部门联合成立财政引导金融资本的领导小组，以保证政策的权威性和实用性，组织并协调项目的实施与监管工作。

（三）调整财政引导金融资本的投向比例

财政资源引导金融资本融合，有利于整合省内区域财政与金融资源，使两者结合起来，实现良性互动，发挥集合效应，提高支农效果[9]。根据黑龙江省目前对农业产业的资金支持情況来看，财政引导金融资本主要投向于城市基础设施和服务的建设中，而农业产业的发展还需要政府的扶持，因此，政府及相关部门应该有效调整财政引导金融资本的投向比例，以公平、公正的方式将金融资本投放至有利用价值的领域，同时统一财政与金融的投入配比，充分调度每一笔资金，提高支农资金的利用率及使用效率。

（四）创新财政引导金融支农的路径

在新常态的背景下，黑龙江省响应国家的政策，遵循资本联动的发展理念，实行财政资金引导资本的形式，以期更好的发挥积极财政政策对社会经济发展的支撑作用。但已有的融合路径容易出现支农疲态和创新乏力的问题，应该积极探索新型方式，注重以降低交易费用、缓解委托代理为宗旨，坚持综合化的管理，建立财政资金与金融资本合作新机制，通过风险补偿、资本金补充、担保基金、再担保等手段，打好政策“组合拳”。此外，要构建财政与金融支农的融资平台，引入市场竞争机制。通过招投标方式自动生成支农贷款的机构、规模、期限和利率的组合，基于市场产生成本最小化原则，发挥市场机制在支农资金配置中的作用，优化财政金融的支农路径[10]。

[参考文献]

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[2]打好“财政+金融”组合拳 支持地方经济转型升级[J]. 中国财政，2016，（10）：8-10.

[3]钱喆. 浙江省财政金融合作支持三农发展研究[J]. 时代金融，2017，（2）：104-105.

[4]孙先勇. 四川：财政贴息撬动金融资本支持农业发展[N]. 中国财经报，2017-06-22（008）.

[5]李志勇. 新常态下财政金融联动的思考——以河北省为例[J]. 公共财政研究，2015，（6）：56-64.

[6]叶翠，许洁. 财政引导出版与金融对接的问题与对策研究[J]. 出版发行研究，2015，（4）：15-18.

[7]谢婷.财政金融对促进农民持续增收的对策研究[J].中国农业信息，2016，（21）：20.

[8]中国人民银行济南分行课题组，韩媛媛，刘贤军.财政金融合力推进制造业转型升级的实践与思考[J].金融发展研究，2016，（12）：73-76.

[9]董晓林，吕沙，金幂.财政引导金融支农的路径及其效应分析[J].经济问题，2016，（12）：89-94.

[10]韩占兵.中国省域财政与金融支农水平及协同效率分析——基于30个省区2009—2012年的面板数据[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2014，15（4）：21-26.

〔责任编辑：刘阳〕