职业教育集团化办学治理机制的现实逻辑及完善路径

[摘要]目前我国职业教育集团化办学已取得了突出成就，但依然存在诸多问题。文章在正确认识职业教育集团化办学内涵及治理机制要义的基础上，从宏观、中观、微观三个方面提出了完善职业教育集团化办学治理机制的路径，以期推进多元主体参与的治理体系的良性发展，满足经济社会发展对职业教育的需求。

[关键词]职业教育 集团化办学 治理机制 逻辑 路径

[作者简介]赵忠见（1975- ），男，满族，辽宁锦州人，郑州职业技术学院，副教授，硕士。（河南 郑州 450121）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）08-0026-06

从20世纪90年代中期开始，我国职业教育领域开始探索集团化办学模式。经过20余年的发展，集团化办学模式已逐渐成为我国职业教育体制改革的一种重要模式，对推动职业教育的可持续发展做出了重要贡献。职业教育集团化办学是一种集合职教办学体制机制改革、整合职业教育多方资源、协同多方主体利益、能够实现多方共赢的办学模式。当前，对职业教育集团办学的认识还存在一些误区，导致资源、人才、技术等方面的整合并不畅通，没有充分满足多方的利益，也限制了职业教育集团化办学模式的进一步创新。从这个意义上讲，职业教育集团化办学模式迫切需要一种新的治理模式。故此，在建构新模式之前，需要理顺治理逻辑，从而正确审视职业教育集团化办学的性质与规律，合理推进职业教育集团化治理路径的建构，更好地发挥职业教育服务区域经济社会发展的功能。

一、我国职业教育集团化办学治理机制的现实逻辑

在新的经济发展态势下，要推进职业教育集团化办学治理的科学化，必须充分认识其现实逻辑，进一步发挥集团化办学的价值与功能。

（一）职业教育集团化办学成效初见，但依然存在诸多问题

客观来看，我国职业教育集团化办学已经形成了良好的规模效应，呈现出较好的发展势头，产生了一大批具有办学特色的职业教育集团。这些职业教育集团的规模较大，办学效果明显，影响力日渐扩展，为职业教育发展注入了新的力量。职业教育集团化办学推动了职业教育的规模化、跨界化、持续化发展，也推进了校企合作、产教融合、工学结合、顶岗实习等机制的深度衔接，进而从整体上优化了职业教育的人才培养过程，形成了产学研相结合的人才培养模式。但是，我国职业教育集团化办学的基础还较为薄弱，其治理体系与运行机制还较为松散，政府的管理、支持与保障政策依然不够完善，这些问题制约了集团化办学的整体效果。因此，各级政府、教育主管部门、职业院校要进一步规范职业教育集团化办学，完善其运行机制。各级政府在此过程中应该发挥导向作用，支持興办一批办学质量好、具有行业引领作用的示范性职教集团，充实集团的实体力量，发挥集团办学规模效应，由此来吸引更多的企业、行业、社会组织广泛参与，构建多主体参与的集团化办学体制。

（二）现代职业教育体系的构建对职业教育集团化办学有更多的诉求

现代职业教育体系的建构是职业教育体制、机制创新的一部分，也是职业教育人才培养模式改革的客观要求。因此，在新形势下，要进一步规范职业教育集团化办学，发挥新的功能，以推动职业教育集团化办学模式与现代职业教育体系相适应。

1.要进一步发挥职业教育集团化办学的跨界利益协调功能。与普通教育相比，职业教育的跨界性较为明显。职业教育的发展离不开教育界与企业、行业之间的协调与合作。尽管当前基本形成了职业教育集团化办学模式，但各个主体之间的衔接还较为松散。由于体制的原因，职业教育多年来一直存在着教育部门、劳动部门、企业办学分割的现象，已成为职业教育产学研深度融合的障碍。不同的部门由于立场不同，难免存在着利益冲突。协调不同部门之间的利益，是职业教育集团化办学的客观要求。由此，需要一个能够介入各个主体特别是职业院校、政府部门、行业企业之间的利益协调机构。“要想保持集体行动的一致性，就应该让集体成员能够平等分享其每一项收益。”①也就是说，在集团化办学过程中，要使得各主体的行动一致，就要找到他们的利益结合点。政府可以在职业教育集团化办学体系中设立一个办学指导委员会或管理委员会，协调参与集团化办学的各个主体，建立相关的利益协调平台，通过协调和指导，推动职业教育集团化办学的纵深发展和区域范围内产学研的融合。

2.要进一步发挥职业教育集团化办学的资源整合功能。长期以来，制约我国职业教育发展的重要障碍之一就是职业教育的资源较为分散，资源利用率较低。通过职业教育集团化办学，职业院校、行业企业、政府部门以及其他主体之间可以实现资源共享与合作共建。职业教育集团化办学就是一种制度安排，按照集团办学的具体章程，在不改变原来主体的隶属关系、资产所有权、人事关系的前提下，明确各个主体之间的权利义务，由此推进各个主体之间的合作交流，增进相互了解和信任，进而实现资源的整合与共享。在这种情况下，集团化办学模式还可以进一步创新，通过签订双边或多边协议，按照合伙制的要求建立共同投资的渠道与方式。由此，通过共同投资，各个主体对教学设备、实验实训设备享有平等的使用权，进而提升这些资源的利用效率，增强集团化办学过程中各个主体对于合作办学结果的可期待性和可预知性，最终突破阻挡职业教育资源共享的体制壁垒。

3.要进一步发挥职业教育集团化办学的人才培养体系的服务功能。随着产业结构的升级与经济社会发展方式的转变，社会需要大量创新型技术技能人才，但是，职业教育的发展与社会需要还存在一定的差距。因此，职业教育在集团化办学过程中，通过资源共享和共建实现校企合作的深化，推进学历证书与职业资格证书的融通，进而实现职业教育人才培养与技术资格获取同步，实现职业教育的职前人才培养与职后人才培养的衔接。职业教育集团化办学还可以为学生的升学需求提供条件，通过职业教育集团中不同层次院校之间的合作，打通中职、高职之间的升学渠道，推进中职、高职专业课程体系、教育内容之间的衔接，加快职业教育人才培养一体化进程，进而为社会培养更多高素质的创新型技能人才。此外，职业教育集团化办学还可以推进职业院校与行业企业之间的融合，发挥其人才培养服务功能，从而提升行业企业职工岗前、在职培训的针对性。

4.要进一步发挥职业教育集团化办学服务区域经济社会发展的功能。显然，职业教育发展与区域经济社会发展是一致的，职业教育集团化办学本身的服务定位就是职业教育服务区域经济社会功能的体现。事实上，当前我国产业结构升级面临着巨大的压力，即高素质创新型人才匮乏。在这样的背景下，职业教育集团化办学必须转变其办学理念与方式，进一步推动人才培养与技术进步、教学过程与产业结构升级之间的适应性。由此，可以充分发挥职业教育集团化办学过程中行业、企业的反馈作用，通过实时反馈，反推职业院校人才培养模式、教学方式、评价方式等方面的改革，推动教学、产业、岗位三种链条的融合。当然，在职业教育集团化办学过程中，应根据产业需要、行业需要布局职业院校的专业设置及培养机制，按照不同区域的产业优势来实现职业教育集团人才培养的针对性和地域性。

二、我国职业教育集团化办学治理机制的应然要义

构建新形势下职业教育集团化办学治理的发展路径，必须加强对职业教育集团化办学相关理论的认识，纠正过去对职业教育集团化办学的认识误区，从理论角度揭示其深层次的内涵、要义，进而把握职业教育集团化办学治理的基本规律。

（一）职教集团化办学性质的内涵

与传统的办学模式不同，职业教育集团化办学以集团组织为基础，构建开放共享、优势互补、合作共赢的平台，充分发挥各个主体的优势，以促进产学研融合，提升人才培养的针对性与实效性。因此，需要正确认识这种办学模式的基本性质。

1.职教集团化办学是一种主体之间的合作行为。从现实看，职业教育集团的基础主体是职业院校与行业企业，政府部门、科研机构、社会组织等各类主体积极参与，合作内容和方式的不同，主体的参与度也不同。不同主体基于共同的人才培养目标，发挥各自的优势，实施互利共赢的合作。

2.职教集团化办学具有特定的办学目标。职业教育集团化办学的各个主体之间是一种合作共赢的关系。各个办学主体均是具有独立法人地位的实体，有着不同的利益诉求和参与立场。通过参加职业教育集团，构建了相关机制及制度，加强了不同办学主体之间的合作，客观上推进了产学研的深度融合，拓宽了合作的方式，实现了办学主体各自的利益，最终实现了共同的办学目标。

3.职教集团化办学具备制度化的组织体系。通常来看，集团章程是职业教育集团的核心规则，按照集团章程设立理事会或董事会。董事会或理事会是最高的决策机构，下设负责具体执行的机构来进行市场管理，并制定和完善相应的管理及运行机制、制度。这些制度化的组织体系保证了各个主体能够在法律、章程的框架下有序运行，确保各个主体各司其职。

4.职教集团化办学是一种规范化的合作行為。由于参与职业教育集团的主体类型和数量是多元的，为了更好地规范各个主体的责任，充分发挥各个主体的优势，必须在集团章程下建立各种常规的制度体系，以强化集团主体成员之间的信息沟通与交流，推动合作办学过程的有序化运行。与传统职业教育办学的普通校企合作相比，这种多边主体的合作方式更能体现合作的规范化程度。

（二）职业教育集团化办学治理机制的应然要义

目前大部分职业教育集团办学的运行过程主要依赖于各个主体之间签订的契约。集团办学模式主要侧重于职业教育的教学与培养，缺乏成员利益协调这一核心参与要素，极大地限制了职业教育集团整体效应的发挥。当前职业教育办学治理的主要模式还是“政府—学校”二元机制，其逻辑起点还是二元主体的治理与被治理关系。如此一来，就容易忽视市场体系在治理中的作用，造成企业、行业参与职业教育时主体职责错位或缺位，这对职业教育集团化办学无疑是不利的。随着社会主义市场经济体制的日渐完善，企业是市场的主要主体。政府的垄断办学以及管理权限的过于集中，必然造成政府职责的越位，大大地抑制了其他主体在职业教育办学体系中的作用，扼杀了这些主体办学的积极性。随着简政放权的推动，政府也逐渐从职业教育的办学主导者变成办学的推动者，只负责职业教育法律、政策、经费等方面的供给，不介入办学过程。由此，职业教育传统的“政府—学校”治理模式将转向为“政府—学校—市场”三者互动的治理模式，体现出经济社会发展变化对于职业教育治理过程变迁的影响，这也是职业教育治理对经济社会发展变化的回应。

职业教育集团化办学充分体现了这一变迁。在集团化办学发展过程中，需要通过完善组织治理和建构利益协调机制来增强集团成员的凝聚力，提升集团成员的积极性，为集团化办学的科学运行提供保障。从这个角度来看，职业教育集团化办学的内在逻辑及外在要求均充分体现了“要建立职业教育共同体”这一逻辑模式。所谓的“职业教育共同体”指的是：“政府、职业院校、企业、行业、社会组织及其他利益相关者等多元主体为了治理的共同利益和价值，为了实现职业教育治理的现代化所组成的有机整体。”②

职业教育集团化办学多主体“共治”：第一，在职业教育集团化办学中多中心主体的参与，意味着政府只是多中心主体的一员，政府、职业院校和行业企业都是办学“主体”。从发达国家的现代职业教育治理体系看，政府在职业教育治理中只充当监督者的角色，而非职业教育公共服务的唯一提供者。政府的责任不是提供教育服务，而是制定职业教育治理的基本规则，监督其办学行为，规范其办学质量。对于职业教育集团化办学而言，多中心主体的参与意味着政府的角色将发生变化，政府的部分权能将让位于其他主体。第二，职业教育集团化办学治理模式突出的是政府、学校、市场、社会等多元主体的合作关系，主体之间的地位是平等的，权利和义务也是对等的。各个主体在参与过程中，各自按照相关的法律规范和集团章程行事，进而推动职业教育的资源整合，形成多中心治理的合力。第三，职业教育集团是一个独立的实体，其作用在于将政府、学校、市场、社会等资源整合起来，推动职业教育的规模化发展。在这个过程中，职教集团类似于一个第三部门的中介机构。因为在职业教育发展过程中，单独依靠职业院校无法实现与不同主体的信息交流和沟通，不同的利益主体对职业院校的影响也是不同的。职教集团的出现，很好地弥补了这一缺陷，将各个利益主体整合起来，形成了一个多中心的治理网络，避免了部分主体搭便车、规避责任的机会主义行为。

三、职业教育集团化办学治理机制的完善路径

2015年，教育部颁布了《关于深入推进职业教育集团化办学的实施意见》，明确指出了要进一步强化产学研融合、校企合作，推动各方主体建设以“利益链”为纽带的，融合教学、生产、研发的职业教育实体与平台。2017年，国务院办公厅颁布了《关于深化产教融合的若干意见》，具体指出要“推进产教协同育人”。实现集团化“协同”办学治理机制，需要兼顾各方利益，在不同主体之间构建一个合作共赢的伙伴关系。如此一来，就必须推进职业教育集团化办学治理的路径建构。

（一）宏观层面：完善职业教育集团化办学的法律、政策体系

在职业教育集团化办学多中心治理模式中，政府主要提供法律、政策供给及外部制约机制。因此，从宏观层面上看，政府特别是中央政府在职业教育集团化办学模式中，应该发挥宏观统筹、调控及政策引导等方面的功能，从国家层面完善其宏观治理机制。

1.完善职业教育集团化办学的法律法规。职业教育集团化办学是我国现代职业教育体系建构的路径，也是国家深化职业教育体制改革的要求。因此，完善职业教育集团化办学治理机制，必须从法律法规上明确其办学目标、指导思想及具体形式，对全国职业教育集团化办学机制提供宏观导向。具体来说，一是需要完善《中华人民共和国职业教育法》，将职业教育集团化办学机制纳入上述法律中，明确各个办学主体各自的法律责任与义务，提升对职教集团办学治理机制的法律支持力度。二是在中央和地方层面成立由发展改革委员会、教育部门、人力资源和社会保障部门、企业代表、行业代表、社会组织代表组成的职业教育集团化办学治理机制促进委员会或协调委员会，强化对职业教育集团化办学具体运作过程的宏观引导和指导。

2.健全职业教育集团化办学的具体政策。“法律法规只能是提供宏观指导，还必须细化具体的推进政策，推进并最终达成职业教育集团办学的‘善治。”③一是要完善和落实企业、行业参与职业教育集团化办学的各项税收优惠政策，解决企业的后顾之忧，借以提升行业企业参与办学的积极性；二是要全面落实和保障学生顶岗实习的各项补贴和保险，完善指导教师指导实习及挂职锻炼的津贴扣税政策；三是进一步落实企业职工参与职业教育培训的费用提取政策，强化对企业职工参加职业教育培训经费的落实监督；四是对参与职业教育集团化办学的行业、企业进行评审、年度考核等，以规范化的评估推进；五是对参加职业教育集团化办学的职业院校、地方应用性本科院校的专业建设等实施倾斜政策，鼓励地方性应用本科院校参与职业教育集团化办学。

3.推进职业教育集团化办学的国家级和省级试点工作。教育部和各省级人民政府应当按照国务院颁布的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》等相关文件精神，制定专项的试点政策，落实相关的试点支持经费，启动一批全国级和省级的职业教育集团化办学的试点工程，重点支持一批在全国具有影响力的职业教育集团，及时总结其运行过程中的经验、教训等，提供一批可供其他职业教育集团借鉴的办学模式，引领职业教育集团化办学与区域经济社会发展的协调发展。

（二）中观层面：完善职业教育集团成员的利益协调机制

1.职业院校主导集团化办学，发挥其主体责任。显然，在职业教育集团化办学体制中，职业院校是主体单位，依据“合作共享、优势互补”的基本原则，致力于维护集团所有主体的共同利益，推进集团化办学体制机制的创新。为此，一要积极改进和完善学校内部管理的综合整治，充分调动各职能部门、各教学院系以及广大师生参与集团化办学的积极性，通过提升职业教育服务来吸引区域内的企业、行业、社会组织等部门参与集团化办学，为集团化办学奠定框架体系。二是集团化办学的牵头院校应该致力于服务区域经济社会发展的需求，推进集团内部组织体系、职业院校内部治理体系和服务能力等方面的改革，加快推进集团办学治理的民主化进程，切实承担起主体责任。

2.企业积极参与集团化办学，发挥其社会责任。“职业教育集团化办学离不开行业、企业的参与。”④行业企业占据着重要地位，是推进产学研融合、校企合作的重要主体之一。因此，参与集团办学的企业应该着眼于长期发展愿景和利益，树立职业教育发展的“主体”意识，充分发挥其社会责任，以其技术、设施设备、生产工艺、人才储备、组织管理等优势积极参与区域范围内职业教育集团化办学，并主动作为牵头企业推进职业教育集团化办学的教学、实习、科研、师资建设等进程。

3.社会及行业组织支持集团化办学，发挥其服务职能。具体来说，一要积极促进企业、行业组织与职业院校、地方应用型本科院校之间的合作，做好对本行业范围内人才需求的调研，为职业院校的人才培养、业务发展提供相关的数据支撑。二是充分发挥“大数据”优势，为职业院校、企业提供真实可靠的信息资源，并为双方合作搭建好桥梁。三是积极发挥行业、社会组织的评价体系优势，积极参与集团化办学效果的评估，推进职业院校教学模式的改革，促进本行业的持续健康发展。

（三）微观层面：完善职业教育集团内部的运行机制

1.职业教育集团应该科学地做好职业教育集团化办学的发展规划。各职教集团应该立足于现代职业教育体系的构建，基于现实基础，运用SWOT方法，分析机遇和挑战，做好长期和短期发展规划，保持职业教育发展与区域范围内企业、行业发展的一致性，准确定位集团办学目标与方向，合理制定发展战略。

2.进一步健全职业教育集团的组织体系。“以职教集团为组织基础的合作办学行为，更应强化内部管理体制建设。”⑤一要构建以职业院校或以知名企业为主体，或者是双主体的集团组织结构，加强与区域范围内行业、企业之间的联系，建立行业、企业、地方政府各相关职能部门参与的协调委员会，充分发挥各个主体的积极性，提升集团办学的整体水平。二是积极借鉴国外职业教育集团化办学的成功经验，健全联席会议、董事会或理事会的决策机制，完善办公室、秘書处或专业委员会的具体职责，积极提升集团化办学的水平。

3.进一步完善集团化办学的具体管理制度。一是按照集团章程，明确职业教育集团办学的发展定位，明确各主体协同的内容和方式，推进教学、研发、实习实训等具体制度建设，增强各个主体遵守集团章程的责任感。二是建立并健全职业院校与其他合作成员之间的信息交流和项目合作制度，明确各个主体在合作体系中的具体职责，推进合作成员之间的信息和资源共享。三是健全集团化办学的考核机制，采取定量与定性考核双重结合机制，对参与职业教育集团化办学的各个主体开展有针对性的考核，以考核为标准，对不尽责的集团成员实施退出机制，对尽职尽责的集团成员给予奖励，进而建立集团成员动态调整的机制，吸纳合适的新成员，提升集团的办学活力与发展水平。

[注释]

①（美）曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁，译.上海：格致出版社，2014：3.

②韩一松.教育现代化视域下职业教育治理共同体：特征、问题及路径[J].继续教育研究，2017（6）：56.

③翁伟斌.职业教育集团化办学的内部治理机制：框架与推进路径[J].中国高教研究，2016（5）：87.

④黄国英.我国职业教育集团化办学运行机制研究[J].成人教育，2012（3）：71.

⑤沈铭钟，徐珍珍.职业教育集团化办学：影响因素与发展对策[J].职教论坛，2016（25）：35.