完善激励与约束并重的生态政绩考评机制

李代明

摘要：激励与约束机制是保证地方政府及官员既有为又不能乱为的重要制度安排，如何实现官员的正向激励与严格约束是干部管理的核心。坚持严管与厚爱相结合，激励与约束并重的干部考核评价机制是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。但是在生态政绩考评过程中呈现出激励与约束失衡的倾向，生态政绩考评正向激励不足、生态政绩考评逆向惩罚不力、生态政绩考评过程中常态化监督缺位导致生态政绩考评失灵。亟待通过完善激励与约束并重的显性机制来促使地方政府及官员正确履行生态环境保护与治理的职责。要完善地方政府生态政绩考评激励相容机制、专业监督机制和责任追究机制来对地方政府及官员行为进行有效调控。

关键词：生态政绩考评；激励机制；约束机制

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1009-3605（2018）04-0018-08

党的十九大报告指出“坚持严管与厚爱结合、激励与约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”这一重要论述为干部考评激励机制的完善指明了方向。完善干部考核评价的激励与约束机制，其目的在于更广泛更有效地调动干部队伍积极性，同时对“不为”“不想为”“乱作为”的干部进行约束，从而推动国家治理体系和治理能力现代化。然而，由于相应的考核评价激励与约束机制不完善、不科学等原因，一些地方和部门在生态环境保护与治理工作中的懒政怠政、为官不为、 “乱作为” “不作为”現象依然存在。如何完善激励与约束并重的生态政绩考评机制成为调动领导干部进行生态文明建设积极性的重要举措。

一、问题的提出

生态政绩是政府在履行生态治理职能、配置生态治理资源过程中取得的生态治理成绩与效果，也是官员推动生态文明建设主观努力的客观结果。将生态政绩指标纳入政府及官员政绩考评体系，实现生态责任嵌入压力型目标传导与政绩考评机制，是破解当前政府重经济发展绩效轻环境治理和GDP崇拜顽疾的重要治理工具，是促进生态环境良性治理的制度安排。以《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《生态文明建设目标评价考核办法》相继颁布为标志，强化对政府及官员问责与考核的政策议程迅速勃兴，政绩考评以经济社会发展为中心逐步转向更加注重生态治理。中央政府力图通过生态政绩激励与约束来引导地方官员将工作重心转移到更加注重生态保护与环境治理上来，依靠建立健全生态责任考核体系以及生态激励机制，实现对地方政府及其官员的逐级引导与控制，确保中央生态环境政策部署的有效性。如何确保地方政府及官员积极进行生态环境保护与治理，其核心就是要解决激励与约束问题。激励是人力资源管理的重要内容，是有效实现人才价值的“软件工程”，激励的过程是一个完整的关系链，需要催生下属的动机、激发下属的行为、引导下属的奋斗目标。[1]但是从这些文件规定来看，对生态政绩的问责措施很严厉，对激励机制的规定则显得不足，这种激励与约束失衡的状态。问责的增加意味着政府官员行为成本——收益的变化，导致基层官员从“邀功”转向“避责”。 [2]以考核指标为控制手段的压力型生态治理机制，特别是在面对上级生态考评和检查验收压力时，受绩效竞争的压力和本身“有限理性”的驱使，地方政府及官员倾向于与更下级政府采取共谋策略应对上级，[3]共同应对上级的考核检查来避责，最终导致生态政绩考评失灵。如何通过完善激励与约束并重的生态政绩考评机制事关生态政绩考评的成败。

二、生态政绩考评激励与约束机制失衡探析

地方政府生态政绩考评过程中，激励和约束功能尚未得到有效的发挥，高政绩的地方政府未能获得显著的激励，削弱了其推动生态文明建设的积极性；低政绩水平的地方政府未得到实质性的处罚，鞭策力度不足。地方政府生态政绩考评机制的激励和约束问题主要体现在正向激励不足、逆向处罚不力和常态化监督缺位等方面。

（一）生态政绩考评正向激励不足

正向激励不足是当前地方政府生态政绩考评面临的一个重要问题，由于正向激励的缺失导致地方政府部门及个人得不到应有的激励，削弱其对生态文明建设投入的积极性和驱动力。现阶段，地方政府是生态政绩考评正向激励不足，激励力度偏低、激励方式单一导致激励功能弱化。

一是生态政绩考评正向激励力度偏低。随着生态文明建设的不断推进，生态政绩成为政府绩效评估的一个重要方面，但生态政绩对地方官员的正向激励力度差强人意，在调动地方政府及其官员积极性方面还存在很大的不足，很多地方生态政绩并不都能带来官员晋升，[4]冉冉通过田野调查和文献分析发现，环境治理绩效与官员的仕途升迁没有实质性联系，未能起到有效的正向激励作用，相反，这种以指标和考核为核心的“压力型”政治激励模式，导致地方官员以拉关系、找门路和操纵统计数据的方式来逃避其环境治理的责任。[5]还有统计研究发现，一个市政府在环保领域的开支实际上会对该市市委书记和市长的升迁带来负面作用。一个地方的环保投资占当地GDP的比例每升高0.36%，当地书记的升迁机会便会下降8.5%。[6]生态考核与官员晋升奖惩挂钩虽然在多个中央、省、市（州）的文件里密集提及，但是生态政绩在实际上的晋升中没有什么 “发言权”。

二是生态政绩考评正向激励方式单一。激励是对地方政府部门及成员在生态建设过程中最好的认同与肯定，科学有效的激励方式是调动地方政府生态文明建设积极性的重要方式。当前，地方政府生态政绩考评正向激励主要有物质和精神两个层面，二者相互配合调动地方政府生态文明建设的积极性。但是，就地方政府生态政绩考评来看，生态政绩正向激励方式较为单一，虽然强调将生态政绩考评作为官员晋升的重要依据，但是生态政绩在官员综合政绩中有多少“话语权”是个未知数，晋升激励其实对官员的实质性作用处于隐性位置，可以说是一种形式上的激励。上级政府部门对生态政绩突出的政府部门及人员采取整体声誉激励和物质激励方式，这种正向激励方式缺乏对政绩贡献者进行有效的界定，对个人的激励作用十分有限导致正向激励功能弱化。

（二）生态政绩考评逆向惩罚不力

当前，各级地方政府在生态政绩考评探索过程中都制定了严厉的逆向惩罚措施，设置了生态政绩考评红线，架构起了地方政府生态政绩考评逆向惩罚体系。但是在生态政绩考评结果反馈执行过程中，逆向惩罚执行不力、难以落实的情况屡见不鲜，生态政绩差的地方政府和官员没有得到应有的惩罚或惩罚力度不够，不仅削弱了生态政绩考评逆向惩罚的威慑力，还降低了违规违法成本。

一是生态政绩考评逆向惩罚成本低。个人如果能从越轨的行为中捞到好处，其违规的动力就会增加，在生态政绩考评领域同样如此。生态文明建设具有投入大、见效慢的特点，短时间内难以取得显性政绩。地方政府作为理性经济人追求自身利益最大化，在生态文明建设过程中不仅会考虑生态投入和生态产出之间的关系，还会对生态投入与生态政绩逆向惩罚的损失问题进行分析，一旦生态政绩考评逆向惩罚损失低于生态投入成本或与之相当，那么其致力于提升生态政绩的积极性和动力就会削弱。虽然各级政府在生态政绩考评方案中突出生态政绩末位淘汰机制，但是真正因为生态政绩低而被淘汰的官员屈指可数，且重新启用被淘汰官员的情况亦不少见，末位淘汰制的威慑力减弱。此外，生态考评政绩低的部门和个人取消年度评优资格以及给予警告等都是逆向惩罚成本低的表现，受惩罚的部门和个人没有充分感受到惩罚的严厉性，不能对其提升生态政绩进行有效的鞭策。

二是生态政绩考评追责力度低。生态政绩考评是衡量地方政府生态文明建设效果的重要手段和方式，通过考评结果将地方政府生态政绩水平高低直接呈现出来，为生态政绩考评责任追究和逆向惩罚提供依据。生态政绩考评追责力度低是逆向惩罚不力的重要表现形式。冉冉在田野调查中发现一些市民（包括退休的老干部）都对时任市委书记的“重工业跨越式发展”持强烈的否定态度，认为这样将破坏城市原有的自然和生态环境，尽管这位市委书记在环境保护方面饱受争议，仍然很快被中央政府提拔到更高的位置，在官方的报道中还专门强调了这位官员此前在经济发展方面的“优秀”表现。[5]另外，从官方公布的结果来看，一些地方在执行问责过程中往往会惩罚一些层级低的官员，还有一些被问责的相关责任人在一段时间之后又重新走向工作岗位甚至得到升迁，逆向惩罚的权威性和功能受到较大的影响。同时，集体决策、集体担责任也降低了生态政绩考评责任的追究力度。

三是生态政绩考评逆向惩罚法治化程度低。生态政绩考评逆向惩罚法制化建设进程缓慢也是当前地方政府生态政绩考评逆向惩罚不力的重要表现。在地方政府生态政绩考评过程中，针对可能出现的生态政绩责任追究问题，相关的法律法规、行政管理条例都还有待进一步完善，生态政绩考评逆向惩罚的法律依据不足。现阶段，不同地区在探索地方政府生态政绩考评责任追究过程中形成了相应的责任追究办法，在一定程度上为地方政府生态政绩考评责任追究工作的开展提供了依据，为提升地方政府生态政绩水平营造了良好的条件。但是，总体上来看，地方政府生态政绩考评法制化建设还处于较低水平，对惩罚的程度、惩罚的职级规定和惩处方式都存在较大的弹性空间，制度化法治化程度有待进一步提高。

（三）生态政绩考评过程中常态化监管缺位

委托代理关系下，委托人和代理人之间具有天然的信息不对称性，代理人利用自身的信息优势对委托人的判断形成影响。地方政府生态政绩考评机制委托代理结构性失衡与异化的根源众多，其中常态化监督缺位是一个重要的原因。生态政绩考评过程中，由于监督机制的不完善和常态化监督的缺位，地方政府为获取良好的生态政绩，常常利用信息优势隐瞒、加工、处理生态政绩考评信息，将有利于自身生态政绩提升的信息傳递到考评主体手中，从而得到其预定的生态政绩考评结果。

一是监督机构有效监管缺位。目前，地方政府生态政绩考评过程中监督机构缺位的现象较为明显，致使生态政绩考评常态化监督长期处于缺位的状态，削弱了生态政绩考评的功能和作用。生态政绩考评监督机构功能不完善致使其在一些环节的监管流于形式，没有真正发挥其监督功能和作用。表现最为明显的就是一些地方生态数据造假和生态信息瞒报、漏报，生态政绩考评成为一些地方“粉饰政绩”的工具，祁连山环保污染事件、连云港灌云县化工厂污染事件、陕西洪洞县污染事件、河南内黄县污染事件、陕西省乾县木卜村“垃圾围村”事件都发生在生态政绩考评后被媒体曝光才引起重视，这些存在多年污染“顽疾”的地方政府及其官员之所以能顺利通过考核，就是监管机构有效监管缺位造成的。

二是生态政绩考评监督方式单一。监督方式是确保监督职能得以落实的重要手段，生态政绩考评常态化监督缺位也表现在监督方式单一层面。上级政府部门对下级政府的上下级垂直监督和环保部门的横向监督是地方政府生态政绩考评监督的主要方式。但是在实际运行过程中，上下级的监督囿于监管幅度过大难以实现，而对方环保部门的监管往往囿于地方政府的政绩考量而出现有监管权而执行难的窘境，这就对环保违法违规行为的有效监管出现“真空”，从环保督察实施以来，对环保督察的依赖性大大提高，地方政府和环保部门存在被动应对环保督察交办的任务的倾向，对环保违法违规行为的监督几乎完全依赖环保督察和媒体曝光这种“运动式”的方式。

三是生态政绩考评监督连续性低。地方政府生态政绩考评常态化监督缺位还表现为监督连续性低。地方政府生态政绩考评是一个连续性的过程，每一个环节都影响着其绩效水平，要客观真实衡量地方政府的生态政绩水平，就离不开对其每个环节进行持续性的监督。目前对地方政府及官员生态保护与建设绩效实行的是“运动式”的监督，一些生态环境违法行为想方设法逃避监管，环保督察或者上级考核检查过后污染又“卷土重来”，一些地方环保督察污染反弹问题的出现就是这种监管模式暴露的弊端，在生态政绩考评结果公布之后暴露出来的严重的长期存在的环境污染事件无疑对生态政绩考评结果的公信力造成巨大的冲击。

三、地方政府生态政绩考评激励与约束机制完善路径

（一）完善地方政府生态政绩考评激励相容机制

所谓的激励相容路径即是指在给定的机制下，如实报告自己的私人信息是参与人的占优策略均衡，那么，这个机制就是激励相容的，或者说参与人在新机制下主观上愿意自动选择而不是偏离符合机制设计者效用最大化的行为。[7]中央政府与地方政府也需要激励相容机制来更好的激励地方政府按中央要求完成既定目标。善良假设基础上的整个社会公共利益的代表者是中央政府，寻求中央利益最大化是它的主要目标。地方政府的主要目标则是在不损害这个前提下，实现地方发展的最优化路径。[8]在具有委托代理结构的生态政绩考评中，委托人目标的实现程度取决于代理人个体目标的实现程度，只有将委托人与代理人的目标兼顾实施激励与约束，才能既满足委托人的目标，也满足代理人的预期。中央政府绩效目标提升的基础是各级地方政府绩效的有效提升。

一是完善公务员政绩晋升机制。建立起基于生态政绩而晋升的激励机制，将地方官员晋升与地方政府生态政绩结合起来，将生态政绩考核结果作为官员综合考核评价、官员晋升、干部职务调整的重要依据。把生态政绩考评结果作为干部人事管理制度的重要一环固定下来，使其成为地方政府领导干部晋升的硬性政绩指标。引导政府官员利用生态文明建设为其政治资本“增添筹码”。[9]对晋升存在强烈冲动和不懈追求的官员来说，要通过完善的生态政绩晋升激励机制激发地方官员进行生态环境保护与治理，要充分运用这一机制激励作为代理人的地方政府及官员按照中央要求积极履行生态环境保护与治理职责，实现绿色发展和可持续发展。

二是完善显性物质激励机制。根据科层制与科学管理的晋升原理，政府组织中的任何职位都是稀缺资源，晋升机制所能够激励的人毕竟有限，为此要在晋升机制外设置相应的物质激励。对于晋升空间较小或晋升无望的公务员，可能显性物质激励更具效力。人们更乐于接受“量体裁衣”式的报酬制度，而不是传统上那种“一刀切”式的观念。[10]从报酬价值角度看，由于不同的公务员在年龄、性别、资历和职务等方面存在差异，他们对各种报酬形式的需求各异，同一报酬方案对不同的人而言价值大小也迥然不同。[11]在进行报酬设计时，实行个性化、差异化的报酬方案。让不同层级的公务员能够通过自己的诚实工作获得属于他自己的各种类型的酬劳。除了提高薪资待遇外，还要向生态政绩优异的政府及其官员提供物质奖励或是他亟需的奖励，激励地方政府及官员如实、保质保量地完成任务。

三是健全隐性声誉激励机制。所谓声誉激励机制是指通过市场上声誉的作用，使人们愿意为了长远利益而放弃短期利益的诱惑。在重复博弈中，当事人出于长远利益的考虑，就有积极建立一个诚信的声誉的动机。[12]精神激励是满足人的高层次心理需要的根本性激励，它是一种主导的、持久的激励形式，具有持续的内驱动作用，是真正的激励源泉。[13]每一个人都会在精神激励刺激下对这种激励进行衡量，然后做出自己的行为选择。首先要建立生态政绩质量信誉机制。建立生态政绩质量信誉等级制度，如果如实进行生态政绩考评、不瞒报谎报生态环境信息和数据的地方政府和官员，上级政府给予其较高的信誉度。但是如果经查发现弄虚作假制造数字政绩、瞒报谎报生态环境信息和数据的，立即从严降低其政府及其官员的信誉度，并将该地作为后期监督检查的重点，并将其与上级财政支持、个人晋升、奖惩挂钩。通过这种信誉机制来激励代理人按照委托人的契约要求客观真实地进行生态政绩考评。二是丰富精神奖励形式。要充分运用情感激励、目标激励、信任激励、赏识激励等类型来调动代理人的积极性，从内心精神层面满足代理人的收益期待。

（二）完善地方政府生态政绩考评专业监督机制

对于任何一项公共制度而言，只有建立科学有效的监督机制，才能确保公共权力不至于异化为私人投机资本。[14]我国环保实行的“考核+监管”的监管模式容易因“规模政治”造成监管失灵。另外，监管部门的多重目标阻碍了监管执法，属地化管理为代理人的投机行为提供了操作空间和可能。在生态政绩考评中，要通过建立专业监督机制来规避其中的政绩造假、政治注水、瞒报谎报等行为。一是监督权限制度化通过制度规定监督职责、职能及其监管权力边界及监督行为的范围、方式和程序，为专业化监督提供制度保障。减少人缘关系导致的“选择性干预”偏向，促使“临时制止行为”转变为“常態化制止行为”，通过制度压缩基层政府间“共谋”的空间，提高监督效能。二是监督机构的专门化。已有的常规机构的监督权限分散在不同的职能部门，难以有效应对巨量的生态治理负荷，因此要在在省市层面建立专门的环保督察机构，安排专业的督察人员，实现高阶位督察权与先进督察技术的强强联合，防止地方政府间、政府与企业间利用信息主导权和话语权进行“共谋”。三是监督人才专业化。环境保护与治理是一项专业性强的系统工程，比如重金属污染监测与治理、水污染监测与治理、大气监测与治理、生态环境审计等，都需要专业性人才的参与提高生态政绩考评监督能力。四是监督全面化。既要对评估主体的评估行为进行监督，也要对评估对象接受评估的行为进行监督。评估指标要公开，评估过程要透明，评估方法要科学，要广泛征求意见，评估的其他事项也应接受监督。五是监督全程化。评估监督是一项连续性的活动，应贯穿于评估活动的全过程。既要对前期准备阶段中评估项目的选择是否适当、评估方案是否科学和合理进行监督，又要对评估实施阶段中评估指标体系是否准确、评估标准是否合理、评估方法是否得当、信息处理是否规范、评估结果是否客观、公正进行监督。[9]

（三）完善地方政府生态政绩考评责任追究机制

作为一种社会关系存在的问责，其本质是负有责任的行动主体和实施问责的交互，解释它的行为是行动主体的内在义务，并提供其合法性的证明基础，审议场所则可对其解释提出质疑并得出责任判断结论，以作为行动主体所承担的相应责任后果。[15]绩效问责就是在这个意义上展开来谈的。依托评估的全流程，要求政府相关工作绩效的核心信息进行公开、解释以及说明和合法性基础。换言之，绩效问责实现以绩效信息为核心的“信息公示——审议讨论——结果承担”的问责过程，而结果承担会形成从低调的或非正式的从轻处理方式到严厉措施的制裁阶梯。[16]一是建立评估责任清单。责任清单应按权责统一的原则授权，根据评估主体的评估权力，明确授予相应的评估责任，做到责权统一，责权明确，责任追究有账可查。其次要明确追究评估责任的标准和程序。清晰界定评估权力运用的边界，责任追究的范围，使责任追究有据可查。责任追究必须落实到具体的个人、团队或组织，对于团队或组织责任，必须要落实到具体的主要负责人。责任要追究到各个环节，既要查公众参与和专家论证环节，更要查主要评估主体责任，谁的意见、谁在主导等。二是强化惩戒功能。责任追究必须保持对评估各方有警示作用，对评估主体有约束作用，使评估主体不能随意评估，保证评估结果的客观、公正。对评估客体有震慑作用，使评估客体能公平参与评估，不弄虚作假，不瞒上欺下。当然，责任追究要适度，不能流于形式，也不能过于严苛，一定要防止从一个极端走向另一个极端。[9]

四、结语

组织等级制度和组织内部的报酬形式都对组织中个体的行为产生影响，激励是代理方在委托方处得到的利益综合，使得前者按照后者的意图与规划推进工作，其本质就是使得委托人——代理人两者之间的目标通过激励机制的互溶性达到一致。[17]在具有典型委托代理特征的地方政府生态政绩考评中，由于激励与约束机制的不健全，使得地方政府生态政绩考评出现“雷声大，雨点小”的尴尬境地，一些地方政府为了地方利益对生态政绩考评策略性规避，对信息瞒报、谎报、错报、漏报甚至是政绩造假。解决这一困境的路径在于完善科学的激励和约束机制，通过利益耦合，将委托人和代理人的异质化目标进行结构性融合，使委托人和代理人的目标效用函数趋同或一致，让下级政府及官员有动力参与其中且又不会造假欺骗上级政府。

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责任编辑：贺治方