土地节约集约利用初探

牟志军

1 城市土地集约利用的理论基础及存在的观点

目前对城市土地集约利用已经展开了很多研究。在对城市土地集约利用基本概念和内涵的理解方面，虽然没有完全统一的意见，但是大概可以分成四类观点。

一是城市土地集约利用即在现有的土地上追加成本要素的投入，并以 “集约度”进行衡量。如马克伟主编的《土地大辞典》中对“土地集约经营”词条的解释是：“土地集约经营是土地粗放经营的对称。

二是城市土地集约利用便是追求在现有的土地上获取最大的经济效益，并以城市土地上的经济产出进行衡量。如毕保德认为，“所谓集约度， 就是指单位土地面积上所投资本和劳动的数量。所投入资本和劳动越多， 则集约度越高； 反之， 则越低。

三是认为城市土地集约利用是指多维的利用城市的土地。如肖梦认为：“可以多维地利用城市土地的立体空间， 并使城市土地一地多用。城市土地立体空间的多维利用， 就是利用土地的地面、上空和地下进行各种建设。

四是认为强调在研究城市土地集约利用时， 还要考虑土地利用结构和布局的优化问题，城市土地集约利用要以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提。

2 土地集约利用评价方法的研究（以潍坊市寒亭区为例）

2.1 土地集约利用评价方法的研究

作为土地集约利用评价的核心工作是评价指标体系的制定，因此评价指标体系的制定迫在眉睫，为此国土资源部专门颁布了《土地集约利用评价规程》、《城市土地集约利用潜力评价技术方案》，为土地集约利用评价制定了一个标准。

2.2 程度评价方法

2.2.1 构建评价指标体系

土地集约利用程度评价从土地利用状况、用地效益和管理绩效三个方面开展，构建了包括目标、子目标和指标三个层次的集约度评价指标体系。

2.2.2 确定评价指标权重

土地集约利用评价因素的权重是度量评价因素对土地利用集约度影响程度大小的指标，评价因素对土地利用集约程度影响力越大，权重越大。

2.2.3 计算评价指标现状值

对各指标具体计算方法进行研究和梳理，在明确各指标相关因素因子取值口径的基础上，计算得到各指标现状值。

2.2.4 确定评价指标理想值

理想值是开发区土地集约利用程度评价指标取值的标准，是本次评价中最关键的技术要点。因此，我们将理想值定义为开发区土地集约利用应该达到的水平。

理想值确定的依据主要有：专家咨询法、目标逼近法、挖潜法、先进经验逼近法、发展趋势估计法等。

（1）参考规划用地目标，确定用地结构指标理想值

对于评价中涉及的土地开发率、工业用地率，主要是参考《寒亭区发展规划》确定其理想值。

（2）以区域较高水平为依据确定理想值

山东省经过对各开发区指标现状值进行测算，以区域内较优水平为依据，确定了三大区域各指标理想值的参考方案。这里结合该参考方案，同时，依据开发区自身的发展趋势，向同区域内较优开发区水平看齐，以此来确定容积率和建筑系数等指标的理想值。

（3）以管理工作要求确定管理绩效评价指标理想值

土地管理部门对到期用地和闲置土地必须及时发现、及时认定、及时处置。因此期项目用地处置率、闲置土地处置率这两项指标理想值确定为100%。

3 程度评价结果分析及相关建议

寒亭区土地利用集约度综合分值88.46，为总体来说，土地集约利用水平较高，尤其在土地利用程度、土地利用监管绩效方面的指标分值均在95以上，体现出了較强的集约用地思路。

根据评价结果分析认为寒亭区在土地利用强度方面，应该进一步提高土地利用水平，提高综合容积率、建筑系数水平，以更好地集约利用土地。本次评价寒亭区综合容积率的分值为91.10，工业用地建筑系数分值为71.86，有很大的提升空间。

在投入产出效益方面，寒亭区工业用地投入产出效益方面还有较大的提高空间。工业用地固定资产投入强度分值为73.94，工业用地产出强度分值为93.36。

通过对寒亭区土地集约利用程度评价分析可以看出，工业用地容积率和建筑密度水平不够高，并固定资产投入并不算很强，产出效益也并非很高效，应以最小的土地投入获得尽可能多的产出水平，减少对土地的新增需求，从而更合理地促进土地的集约节约利用。

笔者认为，作为长潍坊市最具活力投资区域的寒亭区，在我国工业化、城市化的进程中还是具有一定的代表性的，在我国绝大部分城市中也存在着类似的情况，为城市土地资源的合理利用，优化土地结构，提高土地利用率，将国民经济总体规划、土地利用总体规划和城市总体规划相统一，实现土地的集约利用和城市的可持续发展。相关建议如下：

3.1 严格控制城市土地供应总量，提高企业用地的效率

城市土地供应要严格按照《工业项目建设用地控制指标》进行实施。按照控制指标建立一个用地投资强度的标准制度，在审批过程中要严格按照相关行业的规定、用地投资强度的标准制度及总体投资强度等因素来确定建设项目供地数量。

3.2 加大批后土地的监管力度，提高土地的产出率

城市的土地管理部门要加大土地执法检查的力度，加强对供应后建设用地的监督和管理的强度，建立常态化追踪制度，跟踪督促企业按照合同约定实施项目建设，以防土地批而不用，多批少用。

3.3 加大进企业的筛选力度，优化城市产业结构

优质的企业是城市经济的发展的关键，也关系到整个城市用地集约利用水平。在招商引资时，要实现批量盲目引进转变到优质的有选择地引进，以质量为重。一些低科技含量项目坚决不予引、有污染的项目要慎重考虑后决定是否引进，以免对土地利用造成负面效应，影响城市的整体形象和可持续发展。

（作者单位：潍坊市国土资源局寒亭分局）