职业教育集团混合所有制办学的构设及推进思路

张如鑫　李薪茹　韩永强

[摘要]在借鉴我国混合所有制改革成果的基础上，文章从多元化的混合所有制产权结构、权责明确的现代法人治理结构和利益均沾的股东利益分配机制三个方面构设了职业教育集团混合所有制办学方式，提出加大政策支持、建立健全有关法律法规、完善市场机制、鼓励开展试点工作等举措，以有利于职业教育集团混合所有制办学向纵深推进。

[关键词]职业教育集团 混合所有制办学 推进思路

[作者简介]张如鑫（1992- ），女，山西吉县人，山西大学继续教育学院在读硕士。（山西 太原030006）李薪茹（1990- ），女，黑龙江绥化人，天津大学教育学院在读博士。（天津 300350）韩永强（1975- ），男，山西寿阳人，山西大学继续教育学院，讲师，博士。（山西 太原 030006）

[基金项目]本文系2014年全国教育科學规划教育部重点课题“职业教育与区域产业协同发展研究”的阶段性研究成果。（项目编号：DJA140245）

[中图分类号]G717 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）13-0052-05

当前，我国职业教育集团大多是以契约或情感联系为纽带的松散型组织，对牵头单位的依附性较强，这不仅使牵头院校的负担过重，也使集团内其他职业院校和参与企业的利益得不到保障，很大程度上影响了部分参与主体的积极性，造成了“集而不团”“团而无力”等问题。在这种情况下，积极实施职业教育集团混合所有制办学，有利于使职业教育集团各参与主体形成利益共同体，明确权利和义务，充分激发职业教育集团的办学优势和办学活力。

一、职业教育集团混合所有制办学的必然性

混合所有制是经济领域的术语，以生产资料所有制形式的不同进行划分。《中华人民共和国宪法》将生产资料所有制区分为“社会主义公有制”形式和“其他所有制”形式，“社会主义公有制”即指全民所有制和集体所有制，“其他所有制”主要是指私有制和外资，因此混合所有制即指全民所有或集体所有性质的资本与其他所有制性质的资本的混合，主要强调的是公与私的混合，股份制是重要实现形式。职业教育集团混合所有制办学实质上是一种由公有资本和其他社会资本以股份制的形式共同经营和管理职业教育集团的办学方式，强调的是办学资本的性质不同且存在不同性质资本的融合和产权安排。因此，职业教育集团的产权制度、治理体系以及利益共享机制等是职业教育集团混合所有制办学需要解决的核心问题。为此，《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》从政策层面积极鼓励职业教育集团通过土地、房舍、资产、资本、设备、技术等使用权租赁、托管、转让等形式登记企业法人，鼓励通过建立混合所有制职业院校等方式强化集团内部的利益纽带，其主要目的在于充分发挥市场在职业教育集团化办学过程中的主导作用，调动职业教育集团各参与主体的积极性和主动性，从深层次激活职业教育集团的办学活力。

混合所有制办学为我国职业教育集团化办学改革指明了新的方向。就目前职业教育集团改革试点情况来看，基本上都是职业教育集团的牵头院校或某一参与院校与某一公司合作，以股份制的形式共建企业学院、二级学院或生产性实训基地。典型的有佳木斯职业教育集团建立的股份制生产性实训基地、山东省畜牧职业教育集团建立的股份制企业、广东机电职业教育集团组建的股份制二级学院、青岛西海岸职业教育集团建立的合资公司等。其中，青岛西海岸职业教育集团是全国首批国有企业实体化运作的职业教育集团，属于国有独资性质，它通过与职业院校合作或是与龙头企业以股份制的形式成立一些合资公司，并共同投资实训基地或研究中心、二级学院，推进技术技能型人才培养。虽然这种股份制办学在一定程度上实现了校企深度合作，激发了职业教育集团的办学活力，但是并没有从根本上解决职业教育集团在资源融合、产权以及内部治理等方面的现实难题。因此，积极推进职业教育集团混合所有制办学有着现实必然性。

第一，在集团层面实施混合所有制办学是职业教育集团各参与主体深入合作、提高人才培养规格与产业需求契合度的现实需要。一方面，目前我国的大部分职业教育集团参与主体间权责利不清楚，没有实质性的产权融合和利益联结，导致参与主体间形合而神不合。混合所有制办学则可以使参与主体以资本、技术、品牌等入股的方式参与职业教育集团的经营和管理，并实现利益均沾，以此充分激发各办学参与主体的积极性和能动性，有力推进各方合作办学的广度和深度。另一方面，在经济转型、产业结构调整的背景下，人才培养的规格、规模与产业需求的对接尤为重要，因而，行业企业参与职业教育办学非常必要，而混合所有制办学可以为参与主体尤其是校企深度融合提供有力的制度保障，有利于提高人才培养与产业需求的对接度，解决职业教育集团参与主体间“集而不团”的问题。

第二，在集团层面实施混合所有制办学是职业教育集团明确法人地位、优化集团治理的现实需要。法人属性是明确一个组织或团体及其成员权利、义务、待遇等一系列问题的根本依据。而目前我国职业教育集团的法人属性不明，在社会上地位比较尴尬，很难以独立法人的身份发挥集团本身的功能。此外，由于在职业教育集团的治理过程中，政、校、行、企等各方参与主体之间的界限鲜明，难以形成拥有相同利益目标的共同体，导致集团内部凝聚力不强，集团治理遇到瓶颈。以股份制为实现形式的职业教育集团混合所有制办学为明确职业教育集团的法人地位和实施职业教育集团治理改革提供了有力的体系保障，有利于促进职业教育集团治理体系的完善，进而解决职业教育集团参与主体间“团而无力”的困境。

二、职业教育集团混合所有制办学的基本构设

为兼顾职业教育集团参与主体的合法权益和实现办学自主，采取混合所有制办学的职业教育集团应具备企业法人的法人属性，形成多元化的混合所有制产权结构、权责明确的现代法人治理结构和利益均沾的股东利益分配机制，这是职业教育集团实施混合所有制办学的重要落脚点。

（一）多元化的混合所有制产权结构

目前，我国职业教育集团涉及的成员单位主要有政、校、行、企、科研院所以及包括其他社会机构在内的六类主体。研究表明，组建企业法人型的混合所有制职业教育集团共有三种产权安排模式：一是由政校行企等多方参与主体一起出资组建混合所有制职业教育集团；二是主要由学校和企业出资组建，政府协调，其他机构以联盟契约的形式参与混合所有制职业教育集团；三是由其他自愿投资的各方机构共同出资组建，不愿投资的参与机构可以通过契约的形式参与职业教育集团混合所有制办学，在此过程中，政府需要充分发挥协调作用。鉴于目前我国职业教育集团已有的规模和联盟形式，可让已参与各方主体自愿出资组建混合所有制职业教育集团，其他不愿出资的机构可以契约的形式参与职业教育集团混合所有制办学，这是实现产权改革和资源融合行之有效的产权安排模式。对于自愿出资组建混合所有制职业教育集团的单位和机构，应该对其投资的资产（包括无形资产和有形资产）进行评估，根据有关规定或集团章程，按照同一标准折算，以投资资产占总资产的比重为依据使相关方持有相应的股份，并以所持有股份为依据使相关方对组建成立的混合所有制职业教育集团承担一定的风险，享有相应的权益。

首先，就政府而言，为了避免政府既是监督者又是参与者所带来的职能混乱现象，不建议政府直接投资混合所有制职业教育集团，但是政府可以通过购买服务、设立专项资金等形式支持职业教育集团混合所有制办学。其次，对于公办院校而言，为了避免直接以院校的名义出资对院校带来的市场风险和舆论风险，可以鼓励公办院校依法组建具有国有独资性质的资产经营有限公司，由该公司接收并管理学校的可经营资产（包括学校的品牌、实训基地、技术、知识、校办企业等），并由该资产公司代表学校持有对混合所有制职业教育集团投资所形成的股权。最后，对于其他各方投资主体的投资，要判断其资产的性质，以此区分国有股和非国有股。因为国有资产和非国有资产在利益分配和风险承担方面的管理办法不同，国有资产的使用和收益支配属于国有资产相关部门管理。

（二）权责明确的现代法人治理结构

法人治理结构是明确划分股东大会、董事会、监事会和经理层之间权力、责任和利益，以及明确相互制衡关系的一整套制度性安排，主要以契约、章程、组织结构和法律法规为表现形式。基于此，本文构设了混合所有制职业教育集团的治理结构（见下图）。

首先，在法人属性为企业法人的混合所有制职业教育集团中，股东即是出资组建混合所有制职业教育集团的投资主体。混合所有制职业教育集团的股东大会由所有股东组成，股东大会享有集团的所有权和集团重大事项的决策权。其次，混合所有制职业教育集团的董事由股东大会以投票的形式选举产生，并由所有董事组成集团的董事大会，享有集团的经营决策权。基于职业教育集团以办学育人为第一要务的考虑，股东大会在选举集团董事时，应当考虑到董事的能力、职业、专业背景等，选举知名企业代表、教育专家、相关专业和行业领域资深人士等担任。再次，监事会是集团的内部监督机构，由所有监事成员组成。在一般的企业法人公司中，监事通常由股东代表和職工代表担任。但是在混合所有制职业教育集团中，为了充分保障混合所有制职业教育集团参与院校的学生的利益，在集团的监事成员中，除了有股东代表和职工代表外，还应当为学生代表和家长代表留有一定的席位，其比例不得低于1/3，以确保学生代表和家长代表的话语权。为了保证混合所有制职业教育集团对教育事业的经营不违背党和国家的意志，在相关法律法规许可的情况下，党政人员也可作为监事成员在监事会中占有相应的席位。最后，混合所有制职业教育集团的经理是集团日常事务的经营和管理者，由董事会聘用或解雇。应当选择既有教育知识背景又有经营能力的人担任，并且最好聘用资质高的职业经理人。经理层需下设各专业指导委员会或项目中心等基层执行组织机构，把混合所有制职业教育集团的业务具体化，力求各项任务分解并落实到各个相关单位，推进职业教育集团混合所有制办学事业的发展。

（三）利益均沾的股东利益分配机制

混合所有制职业教育集团作为经济实体，经营的主要是教育产品，包括人力资源，即技术技能型人才的培养；教育服务，如社会培训、教育咨询、课程开发等；还有科研成果。通过商业化运作，混合所有制职业教育集团的资本和产品必然会带来一定的经济效益，而这些经济效益如何分配是一个值得深思的问题。虽然企业法人主要是以赢利为目的，但是混合所有制职业教育集团不同于一般的企业法人，背负着办学育人的使命。因此，为了保证职业教育集团办学的初衷不受企业法人以追求利益为主要目标的影响，混合所有制职业教育集团应该设立职业教育发展基金，即在每年度的集团清算时，集团利润用于弥补以前年度亏损（如果有亏损）和提取法定公积金及集团章程规定的任意公积金后，如果仍有剩余，则需按照一定的比例提取职业教育发展基金，而且此基金只能用于办学事宜，不能用于商业运作。应该参照集团的章程和有关规定来确定职业教育发展基金的具体提取比例和用途，最后余下的集团利润可以按照股东所持股份和公司章程的有关规定进行分红。

此外，除了上述的利润分红外，混合所有制职业教育集团的股东有优先招聘本职业教育集团所培养的人才的权利，有优先要求集团为其培养订单人才的权利，有优先要求集团为其安排职工培训的权利，有优先购买集团科研成果的权利。为了避免混合所有制职业教育集团股东在这些权利上的不公平分配和恶性竞争，在集团设立之初，投资人对权利的分配原则应达成一致协议。例如，就优先招聘本职业教育集团所培养人才的权利而言，可以根据股东对该项人才培养的贡献、股东的股份占比以及毕业生的就业意向等，通过对各个方面因素的综合考量来决定股东的优先顺序。再如，就优先购买本职业教育集团科研成果的权利而言，不仅要考虑到股东的科研贡献和股份占比等，更要考虑到股东的购买动机、他们是否有能力把科研成果转化为生产力以及转化的效率如何。混合所有制职业教育集团要根据自身的专业特色和实际条件，综合、慎重地考量权利的分配原则和具体实施办法，做到学生利益最大化、股东受益最大化，充分激发社会各方力量参与职业教育集团混合所有制办学的积极性。

三、推进职业教育集团混合所有制办学的基本思路

第一，政府继续加大支持力度，完善顶层设计，提高各方机构参与职业教育集团混合所有制办学的积极性。虽然企业法人型的混合所有制职业教育集团可以营利，但是相对于其他类型的企業，其能够获得的可分配利润非常少。因此，为了提高各方机构参与职业教育集团混合所有制办学的积极性，必须充分发挥政府的引导和推动作用。要给予参与企业等各方机构优惠政策，包括税收减免或补偿政策等。要给予参与学校优惠政策，可从招生优惠、项目审批以及资金补助等方面适当考虑。更要给予实施混合所有制办学的职业教育集团优惠政策，例如土地的使用优惠、税收优惠以及资金补助等。此外，政府需持续出台相关的政策文件，并完善顶层设计，明确职业教育集团混合所有制办学的重要地位以及发展职业教育集团混合所有制办学的紧迫性，促进办学主体观念改变，为职业教育集团混合所有制办学营造良好的政策和舆论环境。

第二，建立健全相关法律和政策法规，规范职业教育集团实施混合所有制办学的程序。明确职业教育集团的法人属性，是职业教育集团以独立民事主体的身份行使权利和承担义务的重要依据。一方面，国家需出台相关法律，使混合所有制职业教育集团的法人地位合法化；另一方面，要考虑修订《中华人民共和国教育法》等相关法律中的有关条款，使混合所有制职业教育集团的设立和办学行为合法化。再者，国家需建立健全有关政策法规，细化职业教育集团实施混合所有制办学的程序，明确职业教育集团实施混合所有制办学的方式，为职业教育集团混合所有制办学做好顶层制度设计，使其进行混合所有制办学时不仅有法可依，而且有章可循。当然，在基础的程序规定之上，也要鼓励各个职业教育集团因地制宜地创新和发展自己的特色办学之路，充分发挥职业教育集团化办学的活力和优势。

第三，充分发挥市场的调节作用，完善职业教育集团混合所有制办学的外部环境。建立公平开放的市场竞争环境是促进职业教育集团进行混合所有制办学的基础，更是改革完成后的混合所有制职业教育集团有效运行和治理的保障。针对我国职业教育办学行政色彩浓郁、企业缺位、职业院校自主权不足等问题，要充分发挥市场的调节作用，在院校招生、专业设置、课程安排以及职业教育集团管理等方面，一定要在政府统筹规划的基础上，充分发挥市场的调节作用，让教育跟着市场走，设置市场需要的专业，培养市场需要的人才，采取与市场运营相符的治理结构，使职业教育培养的人才规格、规模与市场需求相吻合。要在混合所有制职业教育集团的治理过程中实施法人治理结构，以有序竞争的市场环境为前提，最大限度地调动企业等投资主体和参与主体的积极性，有序推进职业教育集团混合所有制办学工作。

第四，鼓励开展职业教育集团混合所有制办学试点工作，科学快速地推进职业教育集团混合所有制办学。分区域、视具体情况开展职业教育集团混合所有制办学试点工作是非常有必要的，各级政府应鼓励和引导当地的职业教育集团开展混合所有制办学试点工作，积累并总结经验，研究开展职业教育集团混合所有制办学过程中面临的各种问题，探讨开展职业教育集团混合所有制办学的举措、途径以及相关制度的建立和完善，尤其要鼓励从整个集团层面进行试点工作。此外，对于率先进行试点改革的职业教育集团要给予一定的政策优惠，包括税收政策、招生政策、费用分担等，以形成一定的激励效应。

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