行政机关负责人出庭应诉既要数量更要质量

陈敏

2018年8月21日，重庆市南川区人民法院公开合并审理了原告陈某、吴某、何某诉被告重庆市涪陵区移民局、重庆市移民局移民政府信息公开两案，重庆市移民局副局长任丽娟、涪陵区移民局副局长黄杰出庭应诉。

这是市级行政机关负责人首次在南川区人民法院出庭应诉。

庭审中，法庭就被诉的政府信息公开行为及行政复议行为是否合法等争议焦点进行了审理。

显然，行政机关负责人坐到被告席，传递出的是一种对案件应有的重视态度，同时也是对“官民平等”理念的诠释，是落实依法行政、建设法治政府的具体实践。

出庭应诉比例提高

行政诉讼俗称“民告官”，是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的重要法律制度。做好行政应诉工作是行政机关的法定职责。

近年来，随着经济社会快速发展，人民群众利益诉求多元化，因行政争议引发的行政诉讼案件数量有所增加。

事实上，早在2011年，重庆市政府就出台了《重庆市行政机关行政应诉办法》（以下简称《办法》）。《办法》提出，有以下四种情形之一的，行政机关负责人应当出庭应诉：在行政机关管辖范围内有重大影响的行政诉讼案件；可能对行政机关的行政管理或者行政执法行为产生较大影响的行政诉讼案件；行政机关负责人出庭应诉有利于查清案件事实，解决行政争议的行政诉讼案件；人民法院通知行政机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件。

行政机关负责人出庭应诉情况，也被纳入依法行政工作考核内容。

为了增强行政应诉能力、完善行政应诉机制， 2016年，重庆市政府办公厅又发布了《关于加强和改进行政应诉工作的实施意见》。同时，还建立健全了行政机关负责人“零出庭”督查机制。

在重庆市政府法制办相关负责人看来，新修订的行政诉讼法施行以来，重庆行政应诉工作面临应诉案件數量大幅增长、异地应诉案件不断增加、应诉要求全面提高等新情况。

2018年5月，重庆市人大法制委、重庆市人大常委会法制工委深入调研了重庆市政府及其组成部门2017年推进法治政府建设的情况，以及办理落实重庆市人大常委会审议意见的情况。

在调研中，调研组了解到，重庆各级行政机关应诉工作持续改进，行政机关负责人出庭应诉的比例有所提高。数据显示，2017年，行政机关负责人出庭应诉率为32.7%，较2015年、2016年分别提高12.4个百分点和7个百分点。

仍有短板需补齐

随着公民的法治意识和维权意识增强，“民告官”的行政诉讼案件在不断增多，行政机关应诉量在不断增大。

据重庆市政府法制办相关负责人介绍，从今年上半年行政机关负责人出庭应诉情况看，整体尚好，但仍有部分单位对行政应诉工作重视不够，造成行政机关负责人出庭应诉率不高，执行人民法院生效裁判和办理司法建议不到位、行政应诉能力不强等问题依然存在。

比如，代表行政机关出庭应诉的人中，绝大多数仍然是行政机关的普通工作人员，个别出庭应诉的行政机关负责人也是“犹抱琵琶半遮面”。

对于一些负责人应诉工作落实不到位的行政机关，重庆市政府法制办也按照“零出庭”督查制度进行了约谈，但效果不是很明显。

一些基层人民法院在案件审理中发现，行政机关负责人出庭应诉工作主要存在的问题有以下几个方面：一是出庭应诉积极性不高，一些行政机关负责人还没有纠正传统应对行政诉讼的思维，试图通过各种途径避免自己出庭诉讼；二是出庭应诉形式化突出，部分行政机关负责人虽出庭应诉，但仍停留在形式意义上的出庭，不与原告进行辩论，“出庭不出声”现象较为严重；三是出庭应诉能力不足，由于事前没有充分准备，对答辩状没有进行认真梳理，所以答非所问、东拉西扯的情况较为普遍，以致于不能准确把握行政争议的实质；有的由随其出庭的工作人员进行答辩，不主动回应诉求，存在怕庭审中说错话的心理。

此外，部分行政机关负责人出庭后，对败诉的后果重视不够，没有认真总结存在的问题，没有制定相应的整改措施或整改不到位，导致类案持续引发诉讼。尽管行政机关负责人多次因同一类型的案件出庭应诉，但类案持续败诉。

有专业人士认为，行政机关负责人出庭应诉是一堂生动的法治教育课，有利于权力制约，体现了行政机关主动接受司法监督的示范价值，同时，对政府部门及其工作人员依法行政也具有直接的推动作用。

改变“只出庭不出声”现象

重庆在行政机关负责人出庭应诉工作上取得了一定成效，但提高应诉质量仍然是一个需要重视的方向。

2018年5月，重庆市五届人大常委会第三次会议召开，在分组审议《重庆市人民政府关于2017年法治政府建设工作情况的报告》时，有常委会组成人员认为，部门和基层政府只有扎实做好诸如负责人出庭应诉等具体举措，才能一点一滴构建法治政府根基，领导干部有了法治思维，才会在做决定时考虑法律后果。

一些人大代表认为，强化法治理念，纠正认识上的偏差，要变被动出庭为主动出庭。地方各级人大有权也有责任加强对自己选举或任命的行政机关负责人的法治教育。地方各级人大可以将行政诉讼法作为行政机关负责人任前法律培训的重点内容，帮助他们转变观念，强化依法行政、自觉接受法律监督的法治意识，主动出庭应诉。

“目前在行政机关负责人出庭应诉中，还存在‘出庭不出声的现象，这还需要加强法治宣传，提高意识。”一些基层法院相关人士称。

在重庆市政府法制办相关负责人看来，出现“出庭不出声”现象，多数是因为一些应诉的负责人有顾虑，在“两眼一抹黑”的情况下，担心败诉会对政府形象有负面影响。

“出庭应诉绝不是什么‘丢人现眼的事情。”该负责人称，梳理重庆一些做得较好的行政机关的经验不难发现，工作人员要提前与应诉负责人进行沟通，让应诉人对案件有一个大概了解，在具体个案中做好应诉分配问题。这样一来，不仅提高应诉质量，也让应诉人愿意出庭，有了具体体验后，才会重视、才会出声。

“行政机关负责人出庭应诉也方便他们准确掌握行政争议的症结所在，从而有利于规范行政机关具体行政行为，改进工作作风，提高依法行政的能力。”相关专业人士说。

重庆市人大常委会在对《重庆市人民政府关于2017年法治政府建设工作情况的报告》的审议意见中提到，要严格落实行政机关负责人出庭应诉制度、“零出庭”约谈制度，进一步提高行政机关负责人出庭应诉比例和应诉能力，有效改变“只出庭不出声”现象。（编辑 刘婷婷 327380430@qq.com）