基于制度文化视角的高校内部控制建设研究

周瑾 王永芳

摘 要：随着高校办学自主权的加大，以及办学资金来源的多元化，加强内部控制，提升管理水平，成为高校内涵式发展的主要内容。内部控制的制度并不缺乏，但执行效果却不尽如人意。本文试图以制度文化的视角，运用文献资料法、案例分析法和问卷调查法，来研究高校内部控制建设的有效路径。

关键词：校园文化;制度文化;内控建设

一、高校内控建设现状及存在的问题

在我国，内部规范体系由基本规范和配套指引构成，对于高校也有一些指引高校等行政事业单位实施内部控制的规范，比如在2014年开始正式执行的《行政事业单位内部控制规范》。但是高校的业务活动具有明显的特殊性，要实现有效的内部控制，必须结合控制环境的特点设计更为具体的制度。现有的《高等学校财务制度》 《教育系统内部审计》等规范主要围绕财务会计方面，但是目前备受认可COSO《内部控制――整合框架》报告（2013年）显示，内部控制体系并不只包含财务会计，而是由五个要素组成：控制环境、风险评估、信息沟通、控制活动和内部监督。因此高校必须要在国家规定的内部控制总目标的引领下创设适合自己的内部控制体系。

现实中，一些高校在内部控制制度方面并不缺乏，但其执行效果却不尽如人意，主要是控制环境存在缺陷，显著表现在高校文化建设滞后方面。长期以来，内部控制都被看成是高校管理层的职责，广大教职工以及学生等人员都被遗漏在外，这种氛围和控制方式不仅会滋生腐败，还会造成教职工和学生缺乏归属感和主人翁意识，导致恶性循环。由此追根溯源，建设高效的高校内控体系首先要营造高校内部控制环境，尤其是满足其对文化建设的需求。

二、高校制度文化和内控的关系

1.高校制度文化定义

对于高校制度文化的定义，我国学者各执己见，表1是关于制度文化定义的代表性观点。

综合前人的研究与本人理解，本文将大学制度文化定义为：大学规章制度本身及其内在价值体系、组织运行机制和制度执行过程中所蕴含的文化的总和，它是大学在长期发展中形成的一个综合体，这个综合体包括制度意识、制度价值、制度理念、制度传统、制度经验、制度习惯、制度规则、制度条例及制度执行文化等。

2.高校制度文化的层次

高校制度文化主要包含四个层面――规章制度层、运行机制层、价值理念层和执行文化层。由高校师生及行政管理人员共同参与的、科学设计的各类大学规章制度、组织纪律、行为准则、实施条例及其内涵组成大学制度文化第一个层面――规章制度层，该层面具有明显的权威性、强制性和导向性，内容明确而具体。

高校相关机构的设置规则、管理的程序及资源的分配模式等内部运行机制及其渗透的理念、方式和方法等组成大学制度文化的第二个层面――运行机制层，它反映了一种行为文化，由人的思想观念支配，并在实践中根据所积累的经验教训不断得到完善，与高校人、财、物的配置息息相关，制度运行机制是高校管理的支撑和后盾，同时也对高校管理起到制约的作用。

可延续的抽象规则与制度理念组成高校制度文化的第三层面――价值观念层，它是在高校的长期发展过程中，因为高校全员的习惯、经验、知识积累等自然形成的，是高校精神文化的核心，反映并决定着高校的集体意志与价值取向。由于这种价值观念已形成了相对稳定的影响力且这种影响力具有延伸性和扩展性，其便具有了作为“制度”的“强制性”，在一定程度上引导、校正高校物质文化和精神文化的价值变迁。

高校的制度实施、规则执行文化是制度文化的第四个层面――执行文化层。执行文化是指大多数组织成员对制度执行的看法习惯和观念等，贯穿于高校的整个组织系统。只有执行，制度才会有生命力。良好的制度执行文化可以促进高校全员自觉自愿地维系大学精神，由“他律”转变为“自律”，是制度文化建设的一项必不可少的内容。

上述高校制度文化的四个层面相互影响，共同构成高校制度文化的整体内涵，形成“倒金字塔”结构，如图1。

3.高校内部控制的特点

高校内部控制由高校所有成员共同参与，目标是实现高效合理地运用资产，合法合规、高效率、有效地经营，提供真实可靠的财务报告等。内部控制是以制度、预算为主要手段而进行的动态管理活动，包含内部环境、风险管理、控制活动、信息沟通和监督等五个要素，五要素的关系如图2。

根据上述高校内部控制的含义，可以看出高校内部控制的主要目标有五个： 保证高校经济活动的合法合规;保证高校相关资产、设施设备的合理有效使用;保证高校财务信息的真实、完整;防范高校经济腐败和舞弊的发生;提高高校教学效果和科研水平。

此外，高校内部控制有两个特点：其一，参与主体广泛且主体素质较高。参与主体应该包括各级管理层以及全体教职工和学生。其二，控制制度种类多且缺乏参考标准。除国家和其他行政事业单位通行的内部控制法规、制度外，高校控制制度还包括特有的奖助学金等学生经费管理制度，教学、科研经费管理制度，学术活动管理制度以及其他经济活动管理制度等。这些制度缺乏统一的参考标准，由各个大学自行制定。

4.高校制度文化和内部控制的相互关系

高校内部控制制度是制度文化的重要组成部分，而完善的高校制度文化是实现高效内部控制的保障，完善的制度文化促进高校内部控制的持续运行，完善的制度文化有助于高校内部控制目标的实现，同时高校内部控制又促进制度文化的完善。某大学在文化建设方面具有较强的代表性，本文以某大学大学为例来调查了解高等學校校园文化与内控建设现状。

三、案例研究

1.调查问卷的发放

此次问卷主要是在微信平台借助问卷星软件进行发放，以某大学大学学生为采集对象，涵盖各年级和各专业，共收回150份答卷，均为有效答卷。

2.某大学大学校园文化特点

（1）刚性的规章制度起主要作用。在被问及学校的管理发展到哪个阶段时，64.67%的同学表示学校的管理现在处于第二阶段，主要依靠一套完善的管理制度和机制。只有14%的同学表示学校的管理处在第三个阶段，主要依靠校园文化（此处的文化是指价值理念层面），这说明，目前该大学的管理中价值理念层面的文化起到一定的作用，但主要是依靠刚性的规章制度。

（2）制度的执行力度一般。问卷对校训的执行进行了调查。因为校训是某大学区别于其他学校的制度的根本，是学校文化的灵魂，并且在理论上要求所有的成员都执行这项制度。在被问“您从哪些方面感受到某大学的校训时”，24.67%的学生表示没有实际感受过，它仅仅是个口号。52.67%的学生选择在授课教师课上课下的为人师表、言传身教中，但是只有40%学生表示在同学们的学习和生活态度中体会过校训的存在。

3.某大学内部控制制度的相关要求及执行效果

（1）某大学内部控制制度相关要求。为了分析校园文化对某大学内部控制的影响，首先调查某大学的内控制度是否全面。问卷调查了高校内部控制的五个目标：师生员工遵守法律法规――保证高校经济活动的合法合规;师生员工合理利用学校设施设备――保证高校相关资产、设施设备的合理和有效使用;师生员工诚实守信――保证高校财务信息的真实、完整;师生员工、管理人员互相监督――防范高校经济腐败和舞弊的发生;促进师生员工努力学习、钻研――提高高校教学效果和科研水平及其他。

调查结果显示，所有的学生都表示学校要求师生员工遵守法律和诚实守信，但是只有34.67%的学生反映了学校要求师生员工、管理人员互相监督，认为学校制度要求师生员工合理利用学校设施设备、促进师生努力学习刻苦钻研的学生各占98.67%和96.67%。总体来说，某大学的内部控制制度比较全面。

（2）某大学内部控制制度执行效果。对实现高校内部控制目标发挥的积极作用，在一定程度上可以体现内部控制制度的执行效果。本文调查了学生对内部制度起到的作用以及其效果的评价。作用的效果分为非常大、大、一般、不大、没有关系五个选项，分别赋予的权重分值为5，4，3，2，1。

由表2可见，某大学的内部控制制度对实现内部控制的目标都起到不同程度的促进作用，其中对促进师生员工合理利用设施设备的效果最明显，其次是促进师生员工遵守法律法规、诚实守信，但是对促进师生学习、刻苦钻研的作用不明显，对促进师生员工、管理人员互相督促的作用最弱，其程度在不大和一般之间，最后得出的平均分代表内部控制制度的执行效果。

4.影响内部控制制度执行力度的文化因素

影响内控制度被执行的具体制度文化在第二部分介绍了四个层次――规章制度层、运行机制层、执行文化层、价值理念层。各文化因素对学生执行制度的影响程度不同，但是制度文化的四个层次都与执行内部控制制度息息相关。

通过调查研究，希望能够为某大学重视校园文化、完善内控建设贡献一分力量，为其他高校完善内控建设提供借鉴。

四、结论与建议

1.以人为本构建内部控制基础

以人为本，实质上反映的是一种人本管理理念，既保留人性化管理对人的尊重，调动起人的主观能动性，用每个人的发展来推动高校整体的发展，又不丧失以制度为标准的原则，让管理仍然有章可循。建设以人为本的高校文化建设，可以将高校内控制度化的一面内化到高校成员的言行中，将高校内控的控制意识转化为高校成员的潜意识。以人为本思想的普及，可以自上而下带动优秀高校文化建设进一步进行巩固，高校内部控制系统得到持续完善。

2.全面改善内部控制五要素

（1）完善规章制度，优化内控环境。内部控制中，控制环境是其他四个要素发挥作用的基础。不合理的制度在被执行时遇到各种问题，如果得不到及时的改善，会招致群众的质疑和反感，内控环境也由此变得不堪。制度本身应具有一定的稳定性和强制性，但是随着内外部环境的变化，制度也会出现不适应现状的情况，导致不能很好地指导全员实现内部控制的目标。这就要求高校在保证规章制度相对稳定的基础上，及时适度地对其进行完善，保持良好的内控环境。

（2）增强风险意识，主动识别风险。高校办学规模的不断扩大、招生人数的持续增加和高校自主权的逐渐扩大使高校的管理人员面临越来越多的诱惑，也暴露出越来越多的问题。从不断曝光的在高校采购、招生和校办企业等部门发生的案件中，不难看出高校的经营在方方面面都存在风险，提高对高校全员对风险的敏感度，使大家主动、及时、有效地预测、识别出这些风险并加强防控能力是高校内部控制中必不可少的关键内容。

（3）改善执行态度，提高控制力度。高校在识别风险后进行控制活动以避免风险，以免出现损失或将损失降到最小。控制活动是确保管理阶层的指令得以执行的政策以及程序，包括授权、业绩评价等活动，但并不是有硬性的管理条例就可以保证有效的内部控制。再好的政策如果不能被执行到位，内部控制的效果也会大打折扣，要想提高控制力度，必须先改变师生对制度和政策的执行态度。

（4）改善沟通方式，优化信息系统。信息沟通贯穿于内部控制的每个环节之中，及时准确的信息是内部控制的凭证和依据。但是根据问卷调查，发现高校沟通主要是自上而下单方向的，这导致师生的声音很难通过正式的渠道到达学校高层管理者耳中。而且也造成学校信息相对闭塞，全员对信息不够了解，不能主动、有效参与内部控制中，这需要改善沟通方式，让信息沟通系统得以升级，让全员对学校的财务、计划安排、组织架构和岗位职责等信息进行动态追踪，以及时发现内部控制制度需要完善的地方以及执行不到位的具体原因，有针对性地进行改善。这样不仅有事前控制，还实现了事中控制，可以为内部控制的效率效果提供了更多的保障。

（5）完善反馈机制，优化内部监督。监督是内部控制的“把关”环节，这一环节如果有漏洞，那么以上所有的要素都会流于形式主义。为了防止权力“掌握在少数人手里”，除了学校内部的审计部门，应该鼓励全员进行全面监督。然而师生由于怕麻烦或者投诉渠道不健全、投诉无果等原因，往往缺乏监督动力和机会，这需要完善反馈机制，实行责任到岗制，配之以合理的獎惩措施。

参考文献

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