PPP模式在社区居家养老中应用的阻滞因素与突破路径研究

刘耀东 孟菊香

摘 要：当前，PPP模式在社区居家养老中应用存在PPP相关法律法规缺失;专业化机构和专业人才缺乏;尚未形成有效的风险共担机制;融资困难;合同管理能力不足等问题。完善PPP模式在社区居家养老中应用必须要建立健全PPP相关法律法规，切实做到有法可依;选择合适的合作伙伴，保障服务供给质量和效率;完善政府扶持体系，增强PPP项目的参与度;加强PPP项目融资风险识别，制定科学风险分担机制;提升合同起草和谈判的能力，强化PPP项目合同制治理;加强政府监管，规范PPP模式的有效运行。

关键词：PPP模式;社区;居家养老;应用研究

一、问题的提出

国家统计局于2018年2月28日发布了2017年国民经济和社会发展统计公报。根据公报的统计数据，2017年年末，我国60周岁及以上人口数为24090万人，占总人口比重为17.3%;值得关注的是，继2014年末65周岁以上人口数突破10%之后，2017年末65周岁及以上人口数增加了1.4个百分点，达到15831万人。然而，根据国际惯例，国家或地区的人口处于老龄化社会的一个重要标志是区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%。而我国则比上述数据分别高出了6.7和0.8个百分点，表明我国已全面进入老龄化社会。

虽然我国政府出台了一系列政策措施来解决老年人口的养老问题，并基本确立了“以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充”的养老服务体系。然而，由于家庭的养老功能式微以及“421”家庭的不断增多，养老机构“一床难求”的局面早已显现。针对上述难题，现行的社区居家养老是将社区养老与传统的居家养老进行有机的结合，从而既在一定程度上减轻了政府的负担，又满足了老年人的情感需求。然而，当前城市社区居家养老存在服务供需矛盾、筹集资金困难、从业人员质素不高、服务质量低下等问题，难以满足当前我国社区居家养老的服务需求。而与传统的城市社区居家养老服务供给模式相比，基于公私合作的PPP模式能够分散降低风险、快速筹集资金、改善运营机制、缓解供需矛盾、实现规模效益、提高服务质量。

为了进一步鼓励民间资本进行社会养老领域，国务院办公厅于2011年印发《社会养老服务体系建设规划（2011―2015年）》，提出要鼓励社会力量兴办养老服务相结合的服务市场，完善各类社会资本公平参与养老领域发展的政策，这一系列的举措为PPP模式在城市社区居家养老中的应用提供了政策保障。PPP模式是一种公私合作伙伴关系，社区居家养老服务供给的效率和质量，合作伙伴选择的好坏起着重要的作用。所谓PPP模式，就是為了达到改善经济行动的目的，由多个部门组织的利益联盟的策略活动，这种活动往往基于公私部门的合作，并由私人部门提供有效的支持。然而，由于PPP模式在我国城市社区居家养老的应用还处于初步阶段，PPP的相关法律法规、政策扶持与配套体系、政府监管、公私合作的具体模式等方面还不够完善，亟须加强PPP模式应用于城市社区居家养老建设方面研究，这对于突破现有的家庭养老和机构养老的局限性，提升养老服务能力具有重要的现实意义。

二、PPP模式在社区居家养老应用中存在的阻滞因素

1.PPP相关法律法规缺失

根据目前我国PPP项目的现状我们可以看出，由于没有一部成文的关于PPP的法律，社会资本进入公共领域投资是难以得到有效的法律保障的。除了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）和财政部发布了《关于印发〈政府购买服务管理办法（暂行）〉的通知》（财综〔2014〕96号）之外，几乎找不到关于公私合作的正式文件。国务院和财政部发布的《指导意见》和《通知》的权威性与法律法规相比相差甚远。正是缺乏PPP模式的法律条文，使得目前的特许经营管理条例与股权转让之间存在着矛盾冲突。由于没有明确法律规定对投资收益率进行具体规范，投资商因害怕投资风险而对公共领域投资望而却步。中央政府政策法规与地方政府政策法规的差异性也严重影响着社会资本参与PPP模式。例如现行的招标法设立往往是基于工程采购的目的，不仅禁止评标完成之后任何形式的谈判和协商，而且还禁止对标书上的条件、条款等实质性内容进行修改，从而使PPP模式丧失了一定灵活性。

2.专业化机构和专业人才缺乏

采用服务外包与特许经营权方式来进行项目融资PPP模式重要的运作方式，这就需要复杂财务、法律和金融等方面的知识。一方面，为了提供具体的专业化服务，需要专业化的融资服务机构。另一方面，为了对项目的运作提供相关政策支持和技术指导，要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程。然而，我国在PPP模式应用方面起步较晚，许多政府和企业对PPP模式认识不足，特别是在一些二、三线城市，严重缺乏PPP模式的专业化机构和人才。

3.尚未形成有效的风险共担机制

对风险的预测是PPP项目能否成功运作的关键因素之一。正是由于每一个PPP项目都会面临着临时性风险和一系列系统性风险，加之我国复杂的国情，如果没有设定合理有效的风险共担机制，就容易让PPP模式走向失败。再加上国家的政策的经常性变动，使得PPP模式的风险更加难以预测。因此，需要在合同中全面分析和考虑各种政治、经济、政策、社会等方面的因素，对风险进行有效论证，让政府部门和私营部门能够均衡地分担风险，才能够让公私合同持续有效地进行。

4.融资困难

就当前中国的现实情况而言，由于社区居家养老服务的投资种类多、期限长，单靠政府是难以完成这些项目的，因此，社区居家养老亟须引进PPP项目来缓解资金的不足。然而，现实过程中，随着利率市场化的深入，许多金融机构不愿意为社区居家养老项目提供中长期贷款服务，再加上金融机构试图规避中长期贷款的风险，不愿意为社区居家养老的PPP项目提供中长期融资。此外，即便一些金融机构对社区居家养老的PPP项目有一定的兴趣，但由于法律制度的不健全以及政策的多变性，这些金融机构也不愿意冒风险发放贷款，导致社区居家养老PPP项目融资出现困难。

5.合同管理能力不足

由于合同参与者目标的多元化，使得社区居家养老PPP模式的合同制治理过程中必然会牵涉到如何平衡合同的质量、合同的效率和合同的公共性等问题，以使得三者能够更好地进行融合。然而，如果一旦质量、效率与公共性三者之间出现偏差，便容易产生政府责任风险、寻租风险、道德风险和逆向选择风险等，这充分地说明了政府的合同管理水平和能力提升的重要性。此外，由于专业人员的缺乏，导致社区居家养老PPP项目分析合同条款的能力不足，主要体现为合同文本分析能力、合同风险分析能力和技术性分析能力都有待提高。

三、完善PPP模式在社区居家养老中应用的对策

1.建立健全PPP相关法律法规，切实做到有法可依

虽然《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）和财政部发布了《关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》（财综〔2014〕96号）涉及了政府与社会合作的事宜，但这些文件还只停留在政策层面，具有易变性，不具备法律的权威性。由于社区居家养老服务期限长、风险高等特点，若没有完善的法律保障，私营部门和社会组织则会因为害怕承担风险而不敢涉及其中。与此同时，社区居家养老的PPP项目的各方权责、利益、风险关系等也需要从法律层面进行明确。首先，制定PPP模式应用于公私合作领域的基本法律，为了对PPP项目的实施提供基本依据，需要对PPP的一些基本问题如实施流程、应用领域、权责关系、风险分担等进行明确和规范;其次，在制定基本法律的基础之上，制定社区居家养老领域PPP模式应用的专门法律法规;再次，为了保证项目的顺利运行，使社区居家养老PPP模式能够做到有章可循、有法可依，相关部门应出台社区居家老PPP模式具体的规章制度。

2.选择合适的合作伙伴，保障服务供给质量和效率

众所周知，PPP模式是一种公私合作伙伴关系，社区居家养老服务供给的效率和质量，合作伙伴选择的好坏起着重要的作用。首先，在选择的程序上，通过公开的项目招标，引入竞争机制的方法来选择合适的合作伙伴。公开透明是招标的前提条件，通过制定严格的标准进行客观地选择;其次，准入标准对于选择合适的伙伴也是至关重要的，对社会组织和私人部门的经营管理水平、员工的责任心、能力、信任度等进行严格地评估与考核;再次，在选择的结果上，要保证招标过程的透明性，特别是要将招标的内容、政府与其未来合作的计划等人公示，使公众能够有效地监督招标过程，保证公众的知情权。

3.完善政府扶持体系，增强PPP项目的参与度

保证社区居家养老公益性既是社区居家养老PPP模式的重要目标，但这种公益性并非是唯一的目标，还需要让私人部门得到利润。因此，政府部门需要围绕税收、财政、土地等给予优惠，从而使更多的企业和非营利组织投身到社区居家养老项目中来。首先，从税收方面给予优惠政策。对私营部门参与PPP养老机构项目方面，从消费税、增值税、营业税、房产税等各方面实行减征或免征。其次，设立PPP专项补贴。政府财政应该设立专项补贴，给予中标项目的私人企業或社会组织一定的补贴，待项目启动以后，根据其前期运作状况，为其提供专项基金，用于融资时的利息补贴和贷款担保。再次，在土地政策方面，以降低私营部门的用地成本，政府要合理规划社区养老机构建设用地，给予私营部门优惠的用地政策。

4.加强PPP项目融资风险识别，制定科学风险分担机制

合理的风险分担机制是社区居家养老PPP项目的关键环节，对于投资者而言，如何规避风险是他们最关心的问题。与其他PPP项目一样，社区居家养老在公私合作过程中也会着一定的风险。能否正确识别PPP项目中的风险，是PPP项目得到顺利实施的关键。根据PPP模式的特征以及国内外BOO、BOT实施的经验，深入分析PPP模式运行过程中风险产生的原因，并对可能的风险进行总结与评估，强化风险识别能力，制定PPP模式的风险对照表，这样才能够制定科学风险分担机制。政府与私营部门在风险承担能力方面不尽相同，在经营管理方面，社会资本具有较强的把控能力，应承担运营风险，而政府部门对于政策变化的掌控和把握能力强，因此，对于政策方面的风险政府应承担主要责任;而当面临不可抗力的风险，社会资本和政府之间应进行科学的评估，根据风险发生具体情形由双方共同承担。

5.提升合同起草和谈判的能力，强化PPP项目合同制治理

良好的政府合同管理水平和能力有利于政府规避责任风险、寻租风险、道德风险和逆向选择风险等。然而，由于专业人员的缺乏，导致社区居家养老PPP项目分析合同条款的能力不足，主要体现为合同文本分析、合同风险分析和技术性分析等方面的能力不足。因此，只有具备合同管理方面的专业人才，才能够实施良好的PPP项目合同制治理。因此，政府应该加强合同业务技能和合同管理方面能力的培训，提高合同管理人员PPP项目合同条款分析能力、合同策划能力、合同讨价还价能力和合同谈判能力，使PPP项目合同条款能够更加全面、准确、无歧义。

6.加强政府监管，规范PPP模式的有效运行

维护公民基本权益，提供公共服务和公共产品，保障社会正常运转的手段是政府应该履行的基本职能。为了缓解政府部门的压力，减轻了政府的财政负担，公共服务和公共产品供给不能都由政府负责供给，需要鼓励社会组织和私人部门参与到PPP项目。然而，为保证服务的质量，维护PPP项目过程中正常的公私合作关系，政府应主动承担起管理和监督的责任。首先，要严格规范定价标准。为了杜绝随意定价、过高定价的现象，应严格管制各个项目的价格，切实保障老人的基本权益。其次，为了保证服务的效率和质量，要规范私人部门的服务内容和运营程序。再次，加强公民监督。为了实现社区居家养老PPP服务项目的公开公正性，需要加强公民监督，让社区居民通过PPP项目意见箱、政务服务热线、匿名举报信箱等方式对政府、私营部门、社会组织进行监督。

参考文献

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