任务密集、权责倒挂与基层疲惫

[摘|菀猐近年来，在既有治理架构不变的情况下，以精准扶贫为主要内容的治理任务高度密集，辅以精细化的技术治理手段和零容忍、高强度的监督考核体系，基层干部工作负担空前加大；加之权小、责大、事多的权责结构严重失衡，基层疲惫现象已成不可忽视的趋势。基础不牢，地动山摇，为有效缓解并改善这一处境，一要从价值导向上为基层干部正名，二要从工作环境上积极纠偏，三要落实合理的工资待遇和福利，保障基层干部正常家庭生活，四要建立并完善基层干部正向激励机制，争取从经济待遇、政治待遇、情感体验、价值认同等多方面实现对基层干部的有效激励。

[关键词]基层干部；任务密集；精准扶贫；权责倒挂；基层疲惫

[中图分类号] D638[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2018）06-0088-06

一、问题的提出

近年来，笔者及所在华中村治研究团队同仁在驻村调研过程中，发现了一个异常突出却又无可奈何的基层现象：基层疲惫。2017年3月，笔者在桂北山区X乡镇驻村调研时，当地干部正忙于脱贫攻坚这一政治任务，同时又有事关地方经济社会发展大局的中心工作——征地拆迁，当笔者问及其工作时间时，当地干部坦言：“上午征地拆迁，下午扶贫攻坚！”2017年5月，笔者在湖北秭归S镇驻村调研时，当地干部同样在忙于精准扶贫工作，同样的问题，得到的回答是：“周六保证不休息，周日休息不保证！”2017年7月，笔者在河南上蔡调研时，当地干部直言：“跑断干部的腿，堵不上群众埋怨的嘴！”2017年10月，笔者在贵州遵义H镇驻村调研，当地干部为笔者简要展示了其一年来的工作节奏：3月到5月是当地精准扶贫春季攻势；5月到6月是环保督查行动；6月到8月是创文行动；9月开始至今又到了精准扶贫秋季攻勢。

基层的工作生态，也迅速引起了主流媒体的关注：今年下半年，笔者在FT中文网上看到一篇谈“基层负担”①的文章，而后人民日报也针对这一现象以《基层干部，真不容易》②为题发文响应，自此，以“基层疲惫”为主题的系列文章广泛流传于各社交网络媒体，并得到广大基层干部群体的一致认可。可见，基层负担产生的基层疲惫已成中西部基层干部的普遍感受。基层干部为何有如此感觉？为什么近两年这一感觉尤其强烈？究竟是什么因素影响了基层干部的工作生态？这一经验材料构成了笔者最初的问题意识来源。

梳理既有研究，笔者发现学界对基层政权性质和治理策略、治理方式积累颇丰，并已形成共识：乡镇政权处于压力型科层制[1]的末梢位置，运作于压力型体制和科层组织之中，属于维控型政权[2]。在具体治理过程中，运动型治理[3]、策略主义[4]、干部包村制度[5]、非正式干部的正式化[6]是其常见的治理实践。这类研究，受限于其研究旨趣，多只见结构、过程、机制，而少见个体行为与心理感受。部分学者也敏锐地捕捉到基层干部污名化[7]、怠政[8]、忧虑[9]等典型现象，甚至用精致的数理模型来呈现基层干部工作满意度与职业绩效之间的关联[10]，却并未能在组织结构、关键机制和个体行为与心理感受间做出合适的机制勾连，即缺少中观层面的机制分析。有基于此，笔者拟从基层治理任务疏密、权责利组织结构是否匹配与个体行为与心理逻辑等要素对这一现象进行剖析，以期对基层干部生态形成更丰满的中观认识。

二、基层生态：治理任务密集与基层负担

基层生态，笔者意指乡镇干部群体所处的整个生态网络，并未选择人为地对基层社会做出乡村两级的二元划分，而是遵照乡土社会的经验逻辑，将乡村组作为一体来看待。文中所指基层疲惫的主体，下文如无特别说明，一般指乡镇干部。最近两年，笔者及所在研究团队同仁在中西部乡村驻村调研过程中，发现以下现象尤其突出：以精准扶贫工作为代表的治理任务空前密集，且工作过程中形式主义工作较多，基层干部疲于应对。

（一）工作类型多元

一般而言，对于乡镇干部群体而言，工作内容主要分为三类：一是业务工作。这类工作，属于基本工作，也是日常工作，主要是基于科层组织的职能分工而定，农林水牧渔等农口站所、民政所、财政所、司法所、国土所等是其常设站所；二是以政治任务为主要内容的中心工作和重点工作，属于一定时期乡镇党委政府的主轴，全体干部主要围绕这一中心工作运转，一般由乡镇党委书记或乡镇长等主要领导牵头成立领导机构，在乡域范围内进行广泛宣传动员、组织实施，如脱贫攻坚指挥部、扶贫办等；三是以包村工作为主要内容、以包保责任制[11]为重要支撑的包村工作，这类工作，平时用于兜底治理，关键时刻负责推进中心工作贯彻落实，属于我国既有行政组织再造，是乡镇一级科层组织的常见治理实践。对于乡镇干部而言，鉴于其行政末梢的结构性位置，身兼数职是其工作常态，一般的规则是中心工作优先、业务工作不能落下、包村工作必须兜底，也即无中心工作时，乡镇干部一般多以从事自己所属科室业务工作即可，同时兼顾一下包村工作，而一旦有中心工作，尤其是面对层级不同、来源多样的多中心工作时，乡镇干部必须紧紧围绕中心工作来运作，业务工作可以暂且搁置，一切为中心工作让路。参见表1。

（二）治理任务密集

近年来，对乡镇干部群体而言，尤其是中西部一般农业型乡镇干部，在完成既有业务工作和包村工作的同时，均承担起了精准扶贫这一战略任务。在这一战略安排下，通过压力型体制的治理任务发包和行政压力传递，基层干部便要担负起脱贫攻坚实践者的角色。脱贫攻坚，识别是基础，因此在精准扶贫的前期，基层干部花费了巨大的时间精力在“精准”二字上，并逐一落实到“建档立卡”上。现以中西部某国家级贫困县一位扶贫干部提供的建档立卡要求为例。参见表2。

习总书记提出精准扶贫后，国家相应出台了十三五期间扶贫攻坚规划纲要，国务院扶贫办与各省级人民政府签订责任状，而后市县乡各级政府又分别与上级政府签订责任状，按照十二五期间确定的贫困人口基数，进行了指标的层层分解。区别就在于各省自治区范围内的执行，各省根据自身省情各有一整套完整的执行体系。以笔者调研所在的广西为例，在国家精准扶贫的大战略下，采用了最为精细、复杂、认真的贫困户识别方式。

1.按照远高于国家“两不愁、三保障”的“八有一超”、“十一有一低于”“九有一超”等标准进行贫困水平测量。其间，充分动员各级单位及干部，按照“54321”原则进行贫困户一对一帮扶。

2.为了保障数据完整、真实、准确，各层级政府认真执行，并定期不定期开展上级督查、同级交叉检查、第三方评估，在多次回头看过程中确保数据资料的完整、真实、有效。

3.结合各区县乡镇指标分解情况来划定贫困分数线，这也是一县一标准的重要制度根源。

4.按照因素分配法，针对贫困户进行帮扶、建档立卡跟踪观察，并制定相应的帮扶措施。

在精准识别阶段，当地干部群体中广为流传的一句话就是“摸着石头过河，可我们基层都已经过了河了，上面还在摸石头”，其言下之意主要是指在材料报表填写方面，扶贫干部已经按照实际情况做过多遍后，往往因为上面的一句话，一个乡镇几千份资料，又要推倒重来，浪费时间和精力不说，关键是让基层干部感觉工作没有意义！

有基于此，近年来，对于基层干部而言，业务工作和包村工作之外，增加了精准扶贫工作这一中心工作，作为一项国家级政治任务，配以技术治理的治理理念和现代考察方式，作为一线工作者的乡镇干部、尤其是扶贫干部承担了大量的文字报表工作。严格按照国家识别标准确定的贫困户标准，却又与各地村庄社会自有的一整套地方性知识有所出入，如此一来，技术化治理中的形式工作极大地消解了精准扶贫工作本身的正义性。

三、实践逻辑：任务密集、权责倒挂与基层疲惫

如欲理解当前基层干部群体中存在的“基层疲惫”现象，我们有必要先建构一个基于合理治理结构逻辑下的理想类型，而后通过实践形态与理想类型的对照，抽离出实践逻辑中的重要变量及其关联机制。同时，值得一提的是，我国基层政权这一治理架构相对稳定，干部队伍也并无异常增减，但是基层干部群體工作状态却出现了疲惫之感，这究竟当如何理解呢？

（一）理想类型：任务适中、权责对等与基层良性运转

从笔者实地观察与访谈来看，基层干部群体工作状态的实践起点在于基层政权性质。正如欧阳静所言，乡镇政权，鉴于其运作于压力型体制和科层组织之间，作为政权末梢，具有典型的维控性质，人少、事多、压力大，“上面千根锤，下面一根钉”是其典型写照。在共享这一治理结构体系的前提下，以下两个因素至关重要：一是治理任务是否适中；二是权责是否对等。治理任务过于稀疏，会导致基层干部人浮于事，出现事少人多的资源浪费和人员闲置等不良现象，磨洋工也在所难免。治理任务过于密集，会短时间内增加基层干部的治理负荷，人少事多，将极大地消耗基层干部的时间精力，长期以往，必将极大挫伤基层干部工作积极性，此为其一。其二，权责对等，一分耕耘，一分收获，权力与责任相匹配，将为基层干部群体提供正常有序的工作环境；权责失衡，同样会在短时间内影响干部工作状态。这里又可以细分为两种状态：一种是权力大、责任小，一种是权力小、责任大。至于第一种情形，对于基层政权中的基层干部而言，理论上存在，但实践上已不多见；而权小责大，则是这一群体经常会遇到的现实处境，这种情形的偶发出现，在之前的治理实践中可以得到长期的平衡，或者政治经济待遇上无法补偿的工作，则在私人感情上予以激励。这也是基层政权内部结算平衡账的一种方式，也是相当一部分基层干部“带着感情在工作”的重要原因。假如这一局面持续时间过长，必将对基层干部产生极大的考验，稍有不慎，心态便极其容易失衡。有基于此，笔者建构起如下逻辑链条：在维控型的基层政权结构中，中心工作越少，或持续时间越短，治理任务越适度，基层干部工作负担便越适当；权责越对等，基层干部工作心态越舒畅，基层政权运作压力便越轻，基层干部工作均衡把握得越好，也即最终影响到基层政权运作形态和基层干部工作状态。

（二）实践机制：任务密集、权责倒挂与基层疲惫

近年来，习近平总书记高度关心困难群众，并于2013年底正式提出精准扶贫，而后精准扶贫上升为国家级战略任务，将一直持续到2020年全面建成小康社会。在以精准扶贫工作为主要内容的治理任务出现之后，基层干部所面临的治理环境发生了重大变化，主要体现在以下两个方面。

一是治理任务高度密集。精准扶贫战略提出以来，成为中西部基层最大的政治任务，而这一政治任务背后，紧跟着的是一系列分解工作、任务考核、巡查督导以及一系列的工作计划、整改汇报、分类施策和年终总结等文字档卡材料。除此之外，作为乡镇干部，在上级考核的指挥棒下，工作远远不止如此。以湖南湘西某乡镇2016年工作为例。据悉，作为乡镇党委政府，与上级党委政府共签订责任状33份，除了精准扶贫工作之外，还有计划生育、安全生产、社会治安、经济发展、食品安全、防汛抗旱、烟叶生产、网格化管理、劳动力转移、金融环境创建等，每一份责任状背后，均意味着一份工作内容和治理任务。基层干部就需要准备材料、开会汇报、陪同检查，不堪重负。此外，有基层干部曾专门计算过开会情况，结果是“一年1068个会，平均每天3个会”，如此，服务群众的时间和精力也就大为减少。

具体而言，治理任务也可细化为四个方面：第一个方面是治理任务疏密。治理任务高度密集，则工作负担较重；治理任务高度稀疏，则工作负担较轻。精准扶贫战略实施以来，伴随着大量的文字档案工作和检查督导工作，极大增加了基层干部工作负担。第二个方面是治理任务时间持续长短。治理任务时间持续越长，工作负担越重；治理任务时间持续越短，工作负担越轻。精准扶贫战略，按照国家战略设计，将一直持续到2020年我国全面建成小康社会，也就意味着接下来三年精准扶贫都将是基层干部的主战场，消灭贫困，将是一场持久战。第三个方面是技术治理程度深浅。技术化程度轻，则精细化程度有限，相伴生的文字档案材料也就少，治理过程越简约，基层干部工作负担越轻；技术化程度越深，则精细化程度越重，相伴生的文字档案材料要求也越高，治理过程越复杂，基层干部工作负担也就越重。精准扶贫战略具体实施过程中，对建档立卡等档案材料要求极其严格，也是精准识别和精准退出的基础性工作，大数据等技术手段应用广泛，其组织成本主要由基层干部来承担。第四个方面是监督考核松紧。监督考核越松，基层干部心理负担越轻；监督考核越严，基层干部心理负担越重。精准扶贫战略的具体实施过程中，上级督查，同级交叉检查，第三方评估，国务院评估等多方监督，加之纪委监察系统巡视力度越来越强，监督考核体系越发严格，基层干部如履薄冰，极怕出错。

有基于此，治理任务成为基层干部工作负担的重要变量，不论是治理任务高度密集、任务持续时间超载，还是技术化程度加强、监督考核零容忍，辅以工作过程中的形式主义和文字报表等技术治理工作，均将进一步增加基层干部群体的工作负荷。

二是权责结构严重失衡。对于基层干部群体而言，上面千条线，下面一根针，责任无限大，权力无限小，尤其是在当下纪委等监察机关增加了巡查督导频次的情况下，基层干部所处的权责结构严重失衡。这种情况下，极大地激起了基层干部具体工作中的不平衡心理，甚至有不少干部意欲辞职。以笔者调研所在的桂北山区某国家级贫困县为例，据当地组织部门负责人介绍，当前，精准扶贫是当地最大政治任务，但是在具体工作过程中任务却极其繁琐，关键是有相当一部分群众还不理解。同时，就笔者观察而言，对于乡镇政府，最为繁忙的是两个群体：一是领导班子成员，十个左右，职责所在，卸无可卸；二是年轻干部，多集中在党政办和组织办，年轻有为，一腔热血，尚有晋升希望。除此之外，其他干部均是处于正常工作状态，也即将其岗位工作作为一份普通的工作看待。既然是工作，那就一定会计算工作中的成败得失，价值感较弱，一旦出现权责失衡、工作加班等情况，极有可能产生不良工作情绪。

有基于此，在既有压力型科层制结构中，治理任务高度密集，将大大加重基层干部工作负担；中心工作作为治理任务的重要组成部门，持续时间越长，考核督查越严格，对工作要求越高，其工作负荷将越重；同时，在既有治理任务结构不变情况下，权责结构失衡越严重，干部心理不平衡感越强，基层疲惫现象愈发突出。参见表3。

四、结论与启示

基层干部，是党和国家各项工作的基石，正所谓基础不牢，地动山摇。没有秉持公心、积极干事创业的基层干部队伍，就没有基层社会的和谐稳定。基于中西部基层社会治理实践的调研表明：近年来，基层治理任务空前密集，中心工作增多，持续时间拉长，技术治理手段渗透广泛，同时考核监督更趋严格，均加重了基层干部工作负担；加之身处科层组织末梢，维控型特征明显，权责结构严重失衡，进一步催生了基层干部群体的不平衡感。治理任务密集、监督考核严格、权责结构失衡、工作压力较大，在具体治理实践中综合形塑了“基层疲惫”现象。

基层疲惫这一现象，当前已严重影响了基层干部群体履职尽责、干事创业的积极性和主动性，亟待研究解决。为此，2017年12月份，山东省专门制定出台的《关于关心关爱基层干部、减轻基层工作负担的十条意见》，可谓恰逢其时。同时，为有效缓解并改善这一问题，笔者认为可从以下方面着手。

一是加强引导，树立包容、理解的价值导向。在社会舆论方面，全社会要进一步破除基层干部污名化的不良影响，极个别基层干部犯了错误，但并不代表所有的干部都有问题，新闻媒体要据实报道，多展现基层干部的真实工作生態，增进理解，切勿让基层干部流汗的同时又寒了心。

二是脱虚就实，切实建立容错纠错机制，为基层干部创造良好的干事创业环境。在政府部门内部，坚决打击形式主义、官僚主义等问题，善用技术治理手段，杜绝行政空转和资源内耗。同时，全面建立权力和责任清单，进一步厘清县乡两级职责权限。严格按照清单清理现有不合理责任，取消没有法律政策依据、权责不对等的责任状，严禁假借“属地管理”名义将本级党委、政府及工作部门承担的责任转嫁给基层。

三是落实合理的工作待遇和福利体系。研究建立乡镇工作人员工资性收入正常增长机制，全面落实乡镇工作补贴、年终一次性奖金等津贴补贴政策，确保乡镇工作人员收入在本地区富有市场竞争力，切实保障基层干部的基本家庭生活。

四是增强并完善基层干部正向激励机制，资源、编制等优先向基层倾斜，加大从基层一线选拔使用干部力度，让基层干部工作有甜头，基层社会未来方有奔头。可以考虑从制度机制方面，拓宽基层干部成长进步渠道，加大从基层一线选拔干部力度。在提拔任用、交流重用、职级晋升时，同等条件下优先考虑基层干部。同时，推动编制资源向基层倾斜，适当增加乡镇（街道）行政、事业编制。

[ 注 释 ]

① 参见《基层疲惫：十九大后亟需重视的问题》，FT中文网：http：//big5.ftchinese.com/story/001075391，2017年12月8日。

② 参见《基层干部，真不容易》，人民网：http：//qh.people.com.cn/n2/2018/0122/c182757-31167133.html，2018年1月22日。

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责任编辑：范瑞光