“三权分置”背景下河南省土地流转问题研究

郭亚珂

[摘要]近年来，随着农业产业化经营效益的改善，不仅提升了农村经济水平和发展程度，而且对农民的土地使用权的影响也比较显著。在农村土地流转的过程中，不可避免地会产生各种各样的社会弊端，导致更为严重的利益纠纷和多重矛盾。因此，必须调整好农村、农民、农业三者之间的关系，完善土地的转让权和经营权，使之能够在制度框架内合理流转。

[关键词]农村土地流转;经济发展;去粮化;三农问题

[中图分类号]F321.1[文献标识码]A

1    引言

“三权分置”思想主要是由三方面组成，其中包括承包权、所有权、经营权流转。在这个框架下，三权在整体效用发挥和功能作用中又互相统一，形成一个有机整体。

2    “三权分置”背景下河南省土地流转的现状分析

2.1    河南农村土地流转的背景分析

河南省是人口大省，土地耕种面积广大，关于河南省的土地流转背景分析，有以下三个方面：

第一，农村耕地闲置严重。农村城镇化的快速发展，大量劳动力转入二、三产业，导致有地无人格局显现。现行的农村家庭承包责任制，产生一系列弊端，诸如农业投入大，生产效率低下，碎片化经营矛盾突出。

第二，城镇二元化格局凸显。城镇化迅猛发展，与农村经济止步踌躇不前，共同构成了城乡二元化的发展格局，经济发展差距逐渐拉大。尽管国家现正致力于加快农村土地流转速度和效率，创新土地流转形式，通过激活农村土地转让、出租、承包、抵押等形式，来改善土地流转症结，但城镇居民收入差距仍然较大。

第三，经营体制存在缺陷。早年在推行土地流转时，政府做出了任何个人不得擅自变更土地性质，必须牢牢坚持集体土地的所有制原则。如今无论从商品市场，还是要素市场来看，农民组织化程度低，农村土地进入市场的条件有限等弊端不断制约农业的长期发展。

2.2     河南当前农村土地发展状况

河南地处中原，其经济地位优势明显。其一，区位独特。河南在我国内陆的位置是全国交通中心枢纽，在全国整体区域地理位置中独特优越;其二，人口众多。农村人口占比较大，约为7.69%，人力资源市场丰富，规模巨大;其三，产粮大省。中原经济区有较大的农作物种植面积，总产量是全国粮食总和的10%，其中小麦、玉米、花生等农作物占比较大，约为25%。

3    “三权分置”背景下河南省土地流转“去粮化”

的成因分析

3.1    土地流转中的运营操作问题

近年来，擅自变更农业土地用途的违法犯罪行为增多，这一问题产生的根本原因，则是由于农地流转缺乏相关制度监控，登记操作规程不具有规范性，部分工作人员违法违规进行商业活动谋取一己之私，破坏了农村土地市场的平衡状态。而且，我国目前的粮食安全正在遭受到侵蚀，耕地红线遭到破坏，相关土地法律法规被肆意践踏，各项制度形同虚设，这些都使得我国粮食安全面临的威胁和压力陡然增大。

3.2    土地流转形式过于简单片面

目前，河南省土地流转主要形式以转让承包为主，约为流转总面积的七成左右，其他形式有互换、租赁、委托等多种流转途径。在转让的过程中，转让主体多为本家亲友或本村乡邻，原土地所有人多外出务工或经商。在这个转让承包过程中，相关主体行为不规范，缺乏有效正规的管理;约定形式简单明了，没有强制力的法律合同或者协议;主动申请登记备案的人少。除此之外，甚至出现多层次流转，矛盾纠纷案件频发。

3.3    土地流转相关利益冲突凸现

当前土地流转中，存在着较为明显的现实利益冲突问题，表现在以下几个方面：其一是耕地不能在市场上随意流转：国家政府对农村土地资源管控较严，对土地具有充分的话语权和垄断力量;其二是缺乏确切的评估体系：土地流转缺乏方向上的指引，许多时候土地流转并不符合正确的评估标准。并且，由于农民群体是较为被动的一方，关于土地流转所进行的协议或者法制等具体事项，他们被排除在外，在对所被征土地进行赔偿时，缺乏相应的补偿标准;其三是传统土地制度影响较大：土地流转速度慢，效率低下，市场化成分较少，权钱交易等腐败现象频发。

3.4    土地流转缺乏完整市场机制

在河南省土地流转市场上，没有一套完整而有效的市场机制运作，表现在两个方面：其一是由于耕地分散经营，细碎化体系等特征，使得农村土地市场上并不会很快形成健全的市场机制。信息不对称是当前土地流转市场的鲜明特征，使得双方买卖信息无法实现及时有效地沟通交流。其二是目前我国各个地区并没有与土地流转市场对应的有关评估、保障、投资及咨询机构存在，所以也对河南本地的土地市场的发展，造成一定的制约效果。

4    河南省土地流转“去粮化”的对策与建议

4.1    加强农村土地监管

加强农村土地监管，需要注意三个方面：一是流转土地所有权的归属。坚持土地所有权归集体所有，任何人不能随便变更其所有权，并且对土地流转的使用途径必须严格把控;二是在流转过程中，必须适时把握好市场公平原则，在促进土地流转的同时，要切实保护好农民的积极性和切身权益;三是在划分乡镇与个人土地利益关系时，要确立一定的划分原则，确立好评估标准。

4.2     完善市场保障机制

市场保障机制的完善，是保证农村土地市场稳定有序流转的前提和根本保证。当下，某些地区的乡镇组织职能部门，由于对自身角色认识模糊，出现了一些与土地市场规律相背离的经济行为，不能够创新土地流转形式，对原有的旧土地制度无法做出更改和纠正，处理态度尤为涣散。而且，在对农业今后实现产业转型的规划上，并没有配套的处理举措，来解决可能产生的各种矛盾。土地流转作为一种经济行为不可避免地会被纳入到市场发展中，若基层政府罔顾土地经济发展规律，推行与之相违背的政策措施，那么就会为以后的发展带来巨大的风险。因此，基层组织唯有在遵循当下规律的要求的前提下，合理规划，支持引导农村土地流转工作，才能保证工作的有效开展。

4.3     发展中介服务组织

相关中介服务组织的完善，是确保农地正常流转的关键。由于在土地流转过程中，交易环节较多，并且程序繁琐，因此，中介组织是其中必不可少的一环。促进中介服务组织发展，大概包括以下几个方面：其一，擴大服务组织规模，数量少，缩小东西部发展差距;其二，必须让农民自主创建相关服务组织，政府管控松绑，这样一来，就能有效减少政府的干预，充分发挥自主经营的优势;其三，要注重整合网络信息管理等方面的有效资源，中介服务组织要增强自身的水准和能力，以更好的为土地流转市场发展服务。

5    结论

当下河南省在近些年来促进农村土地流转市场发展的进程中，取得了显著成效，但其他方面仍有很大欠缺，各种流转机制的不健全，仍然是政府工作中所应注意的问题。土地的重要性对于农民来说，是不言而喻的，作为农民最基本的生活资料，及其生产资料的必需品，在推行农地流转时，要遵循农村经济发展的内在规律要求，在保障农民意愿的前提下，因地制宜，扎实稳定地保障农村相关工作的顺利开展。在坚持中央一号文件中关于农村土地发展要求的同时，保护好利益双方的合法权益，以法律为准绳，凡事要依法进行，这也是全面建设小康社会的发展要求，也是我国九亿农民的普遍愿望。

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