关于海关特殊监管区域“区位逆差”的调研分析

蒲志谦

[摘 要]我国各类海关特殊监管区域设立以来，为承接国际产业转移、促进外贸增长、提升区域竞争力等做出了巨大贡献，还发挥了制度创新试验田的作用。但由于国际国内经济形势变化，特殊监管区域制度顶层设计的不足，特殊监管区域发展存在着一系列难题，在税收、海关监管等方面的政策优势逐步弱化，原有功能政策上的不足形成的瓶颈作用更加凸显。本文以昆山综合保税区为例，通过疏理特殊监管区域“区位逆差”，分析“区位逆差“形成的原因，提出特殊监管区域深化改革的总体思路和具体构想。

[关键词]海关特殊监管区域;区位逆差;深化改革

[中图分类号]F752.8 [文献标识码]A

自1990年6月国家批准设立第一个海关特殊监管区域（以下简称“特殊区域”）——上海外高桥保税区起，各类特殊区域依托政策和功能优势，为我国承接国际产业转移、促进外贸增长、提升区域竞争力等做出了巨大贡献。

目前，特殊区域内的产业类型正由加工制造为主逐步转为向多元发展。但由于管理理念和制度等原因，各种“壁垒”仍有待突破，新的业态发展需求与现有政策和監管模式之间的矛盾日益突出。以江苏昆山综合保税区（以下简称“昆山综保区”）为例，区内接近五成的企业认为区内外存在“政策逆差”，近三成企业表示计划迁到区外。因此，疏理特殊监管区域“区位逆差”，已经成为推动特殊区域改革发展的当务之急。

1 目前特殊监管区域存在的“区位逆差

习近平总书记强调：“研究、思考、确定全面深化改革的思路和重大举措，刻舟求剑不行，闭门造车不行，异想天开更不行，必须进行全面深入的调查研究。”现以昆山综保区为例，从政策层面与操作层面分别疏理调研中发现的 “区位逆差”。

1.1 政策层面的“区位逆差”

1.1.1 税收政策方面

（1）区内企业不具备一般纳税人资格。由于综保区税收体系游离在我国增值税体系之外，区内多数企业（注：仓储物流企业除外）不具备一般纳税人资格，无法开具增值税发票，发生的加工贸易行为不征收增值税，直接影响区内企业与区外企业之间开展国内贸易业务。针对这一问题，2016年11月，国家税务总局、财政部、海关总署已开展赋予特殊区域企业增值税一般纳税人资格试点，目前，全国共有24个特殊区域企业可享受这一试点政策，但这一政策仍有待深化完善。（2）入区退税政策存在逆差。如果原料的出口退税率低于成品的出口退税率，区内制造型企业采购国内原料加工后再出口成品就不如区外同类企业“划算”。（3）内销征税政策存在逆差。根据规定，除内销选择性征收关税政策试点的特殊区域外，综保区产品内销须按出区的实际状态征税，这也是导致综保区以电子信息产业为主、产品结构单一化的重要因素。

1.1.2 产业政策方面

（1）区内制造产业的转型升级受到阻碍。由“两头在外，大进大出”向“两个市场、两种资源”转变是我国加工贸易产业转型的基本方向。区外加工贸易企业根据实际情况更加容易实现“转、升、调”，但区内企业一方面采购国内原料面临退税问题，另一方面内销成品又面临关税问题。（2）区内贸易产业不得其利，反受其害。昆山综保区的进出口贸易主要有两种模式，一是“境内商品外销”，二是“境外商品内销”。区内企业从事前者不具备突出优势，从事后者更是备受制约。（3）区内研发产业优势明显，监管模式亟待改进。区内研发企业在进口减免税、入区退税等方面优势明显，但缺乏相应的监管模式。

1.2 操作层面的“区位逆差”

一是区内企业分类管理未体现区域优势。海关在设定海关注册企业管理类别时，未对特殊区域企业加以区分，但海关对区内企业的监管严密程度远高于区外企业，区内企业实施与区外企业同样的分类管理办法，并未享受到特殊的信用待遇。二是货物进出特殊监管区域报关手续比较繁琐。随着区内外贸易往来日益频繁，“二线”进出区货物增多，特别是样品进出区、检测货物进出区等，企业报关成本大大增加。

2 特殊区域“区位逆差”主要成因分析

2.1 特殊区域“区位逆差”是随着形势变化产生并放大的

特殊区域设立之初，对于推动当时的加工贸易发展，政策优势突出。但由于国际国内经济形势处于不断变化之中，尤其是“两头在外、大进大出”的加工贸易发展方式发生巨大改变后，政策设计和监管模式上出现“区位逆差”并不断放大，主要表现为：

一是国际国内经济形势发生变化。特殊区域设立之初，正处于经济全球化快速发展时期，特殊区域在承接国际产业转移、扩大外贸出口等方面起到了积极作用。当前，由于全球经济萎缩，企业必须同时面向国内市场，但目前的一些规定并不利于国内销售及国内采购。

二是区内企业经营方式多样化。特殊区域设立之初，区内产业以加工制造业为主。随着国际国内经济形势发展变化，区内企业希望从加工制造向研发设计、维修检测、售后服务等方向拓展，但这些新的业务模式还欠缺相应的政策和监管模式。

三是区域辐射和带动作用逐渐显现。随着区内产业集聚，对各类服务的需求增大，这些变化放大了特殊区域原有政策和功能的不足，封闭式管理不堪重负。

2.2 特殊区域制度设计存在不足

长期以来，政策制定部门和监管部门的管理理念，都是将特殊区域性质定义为“境内关外”，由此，特殊区域内企业不具备一般纳税人资格，“二线”进出区货物也必须向海关报关。实际上，正确的认识应是：我国的特殊区域仅仅在一些政策范围内才是“境内关外”性质，而不能机械理解为完全的“关外”。此外，我国对特殊区域的管理在“一线放开”上与国际通则相差很大。

2.3 特殊监管区域依然缺乏统一立法

我国特殊区域已运行20多年，但依然缺乏一部统一的国家立法，妨碍了特殊区域的良性发展。

一是立法层次较低。基于各类特殊区域的管理办法，基本是在实践过程中陆续颁布的部门规章和地方性管理法规，立法层次和立法水平较低，很多规定过于笼统、抽象，弹性过大，难以得到准确适用。二是多头立法，缺乏衔接。当前特殊区域的立法以地方立法和部门立法为主，商务、税务、海关、外管等部门都分别制定了管理办法，政策缺乏协调性和稳定性。

3 特殊监管区域深化改革的总体思路

由前文分析可知，由于国际国内经济形势变化，特殊区域顶层设计不足，特殊监管区域的发展存在一系列难题，在税收、海关监管等方面的政策优势逐步弱化，原有功能政策上的不足形成的瓶颈作用更加凸显，特殊区域亟须深化改革。

一是科学化功能定位。由“两头在外，大进大出”的定位转变为多元贸易、仓储物流、金融结算、商品展示、信息服务、口岸作业等多元化定位。二是选择合适的产业发展战略。结合特殊区域功能定位，对于已经不适合在区内发展的产业予以移出，扶植和鼓励新型产业发展。三是优化政策设计。重点在于创新税收和海关监管机制，以顶层设计为先，转型升级寻求政策突破。四是健全法制保障。必须尽快制定完善统一、规范的管理办法，并留有一定的修改弹性，以适应不断变化的环境。

4 特殊监管区域具体改革构想

4.1 税制管理方面

一是继续深化一般纳税人试点。在总结现有试点经验基础上，加快推动特殊区域增值税一般纳税人资格扩大试点，进一步完善制度设计，解决区内企业增值税不能抵扣的问题。二是调整出口退税政策。考虑区内生产型企业的特殊性，拉平与区外企业的政策逆差，采取更为灵活的退税政策。如可以采取选择性退税，由区内企业自主选择“入区退税”或者“离境退税”政策，使区内企业更有竞争力，引导更多企业入区发展。三是调整内销征税政策。将选择性征收关税政策覆盖全部特殊区域，同时探索将选择性征收关税升级为选择性征税。

4.2 海关监管机制方面

一是改进“一线”监管模式。在传统“一线”进出境备案制基础上，借鉴上海自贸区简化备案清单等做法，由企业自主选择具体通关方式，完善舱单申报程序。二是创新“二线”监管模式。对国内二线进区货物放开贸易管制，实施按货物状态分类综合管理。三是优化区内监管模式。全面推行区内企业自律管理，突出企业主体申报责任。对区内企业实行“自主管理，主动申明，随机抽查，风险管控”的管理模式。四是探索新型贸易业务监管模式。如研发和维修业务，尤其是研发设计这类有特殊功能需求的业务，可选择中小科技型企业试点，实施相对独立灵活的海关监管，在实践中进一步调整完善管理方式。

5 结语

党的十九大指出“推动形成全面开放新格局”“发展更高层次的开放性经济”。我国海关特殊监管区域在二十多年“摸着石头过河”的改革中为承接国际产业转移、促进外贸增长、提升区域竞争力等做出了巨大贡献，还发挥了制度创新试验田的作用。促進海关特殊监管区域可持续发展，需要从顶层设计入手，以完善监管制度为抓手，着力解决海关特殊监管区域内外“倒挂”，适应当前新形势发展需要，努力推动全面开放新格局。

[参考文献]

[1] 陆志孟，李丽珍.海关特殊监管区创新发展方向探讨——以宁波保税区为例[J].宁波经济（三江论坛），2017（10）.

[2] 唐芳，张奇.自贸试验区背景下海关特殊监管区域发展模式的思考[J].国际贸易，2017（11）.