检察机关为生态环境保护提供司法保障研究

张柔荑 张雨薇

[摘要]当前，我国环境问题突出。如何发挥好宪法赋予检察机关的法律监督职能，落实法律监督在改善生态环境中的重要作用，成为检察机关不可回避的问题。依据相关法律梳理了检察机关生态保护的司法职责，分析了当前检察机关实施生态环境保护过程中面临的困境，以保康县人民检察院探索的生态环境保护机制为样板，提出了构建检察机关生态环境保护司法保障体系的建议。

[关键词]检察机关;职责;生态保护;司法保障

[中图分类号]D926.3[文献标识码]A

1    检察机关生态保护的司法保障职责

首先，检察机关基于监督者身份，在生态环境保护中可以采取民事行政检察监督、立案监督、公益诉讼等途径创造性开展法律监督活动。一是对于侦查部门所属案件，保障立案监督过程“不缺席”。《刑事诉讼法》第一百一十一条规定人民检察院具有对公安机关进行立案监督的职能，有权对破坏生态环境刑事犯罪的立案活动进行监督和必要时的干预;现行《人民检察院刑事诉讼规则》第五百六十四条规定人民检察院依法对公安机关的侦查活动是否合法实行监督。据此，检察机关获得线索并查证后，有权及时监督立案或纠正侦查机关工作人员违法行为。二是可在民行环境案件中充分运用检察建议。检察建议作为前置手段，提高了监督效率，节约了司法资源，且有公益诉讼作为后续手段的保障，检察建议的效力明显提升。《行政诉讼法》第二十五条人民检察院在履行职责中发现相关行政机关违法致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，有权向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。《民事诉讼法》 第二百零八条规定已经发生法律效力的判决、裁定或调解書，损害国家利益、社会公共利益的，地方各级人民检察院可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案。三是公益诉讼。检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。《行政诉讼法》第二十五条规定了发现行政机关在收到检察建议后仍不依法履行职责的，人民检察院可以依法向人民法院提起诉讼。《民事诉讼法》第五十五条规定对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。对于执法机关消极履职的案件，检察机关可依法层报省院审查并为提起公益诉讼做必要准备以维护国家利益与公众利益。但要求审慎地行使公益诉讼，兼顾利益中立性，避免产生负面的制度意外，营造良好舆论氛围。

其次，检察机关有责任创新生态环境保护参与方式，更好地履行法律赋予的职权。一是顺应立法体制改革，充分利用好顶层设计中创设的关于加强检察机关行使法律监督的相关职权，拓展和丰富检察工作的渠道、手段，进一步发挥国家干预在公益保护中的良性效果，维系好公益保护和私益处分之间的平衡;二是协调内部组织，检察机关内部集合了专门的法律人才工作队伍，处理重大案件可以快速组成跨部门专项组，为诉讼活动的开展提供充足的人员保障;三是加强外部联动。检察机关被赋予了法定的调查职权，依托“两法衔接”平台，形成执法合力，便于开展刑事诉讼监督。

2    我国检察机关生态环境保护司法保障面临之困境

2.1    打击生态环境刑事犯罪案件力度有待加强

生态环境犯罪案件主要分为直接危害生态环境的犯罪以及间接危害生态环境的职务犯罪两大类。其特点除了具有严重的自然社会危害性（不可再生与难以恢复），也表现出与行政机关密不可分的牵连关系。首先，生态环境犯罪是以违反法律法规为前提，环境违法的认定且尚需环境主管部门作出相关行政行为。其次，认定生态环境犯罪受制于专业的环保知识和客观复杂的情势变更。再者，对于此类犯罪，案发周期较长并且存在地方保护主义等情形使得犯罪行为不容易被发觉、追究。

在司法实践中，由于违法成本较低，诸多生态环境犯罪行为仅仅伫足在行政处罚的层面，导致边治理边污染的恶性循环，且谈不上审查起诉，假使进入起诉审判阶段，对于生效裁判的执行也并没有得到切实有效的落实。更令人细思极恐的则是，之所以此类犯罪屡禁不止，与荫蔽着的幕后操手-国家机关工作人员的玩忽职守、滥用职权乃至徇私舞弊、官商勾结、权色交易有着直接关联。这样对于惩治犯罪就码上了不可避免的阻力。

2.2    地方保护主义、干预色彩浓厚

国民生产总值是衡量一个国家或者一个地区在一定时期内所生产的价值总和，是考量各政府职能部门领导班子政务效益的标准之一。本质上认为促成经济又好又快发展是硬性指标和追求，但往往为先实现“快”过于功利的最终落得个物极必反。一些生态环境保护案件涉及到地方重大经济命脉时，地方党委、政府纷纷出力干预司法，迫使司法机关与其为伍为地区稳定、长远发展保驾护航。因为，拉动经济增长的三驾马车中的其一就是“投资”，即使造成生态环境破坏，但只要能够给当地创收以及提供大量就业机会，功过相抵，也就睁一只眼闭一只眼，得过且过。更为甚者，会受到明里暗里的保护。如此看来，“地方保护”着实也是一法盲思想的霸凌。

2.3    证据收集、鉴定评估困难

前文已提到生态环境保护案件的案发周期较长，具有隐蔽性。对于污水、浊气这样的自然物质随时都会发生变化，带来的影响就是来不及收集，收集到的也未必有证明力。所以，符合刑事诉讼要求的证据在此类案件中想要收集还是略为困难。

一般的犯罪构成要件需要证明犯罪行为与实害结果之间有因果关系，破坏生态环境的犯罪也不例外。认定环境污染犯罪，需要具备专业知识的鉴定评估机构鉴定。目前，我国此类的鉴定机构行业之间良莠不齐，不仅鉴定成本较高，还缺乏统一衡量尺度，这样下来对于认定犯罪过于粗糙。

2.4    环境公益诉讼提起不易

对于环境污染，相关执法部门除了积极落实中央“青山绿水，建设生态文明”的决心，还应当表见于行，大力阻断污染源头，提高违法成本，兼具谁执法、谁普法的责任。然而，行政机关却连连以身试法，违背法律法规赋予的使命。此时，检察机关可就履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家、社会公共利益受损，由于没有直接利害关系、无法提起诉讼的，向人民法院提起行政公益诉讼。

不过，无论是就总体还是个别来看，环境诉讼案件占比不重，环境公益诉讼那就更是少之又少。并且基于考虑与行政机关某些事项上的协调关系，检察机关常习惯以检察建议的形式前置于提起公益诉讼。

但是，检察机关虽然是法律明文规定的提起公益诉讼的适格主体，且可对于损害国家利益和社会利益的行为支持受损害单位或个人向人民法院起诉并参与诉讼活动。然而，立法不够精细化，检察权不够明确，导致检察机关在具体适用时阻力较大，缺乏积极预防、提前介入功能，处于被动地位。且行政执法属于技术判断，监督底气不足，建议无刚性，证据收集处理困难、成本高，无后手处理措施。面对行政自由裁量权的扩大、消极执法、领导干预，进一步反映司法保障手段欠缺，好的方面是媒体舆论可配合倒逼，但仍旧不是固本长远之计。

3    检察机关生态环境保护司法保障之保康样本

3.1    创新监督方法，强化检察监督

3.1.1    设立检察官办公室。“绿水青山就是金山银山”。保康作为一个山区县，植被种类繁多、矿产资源丰富。保康检察院为维护地区生物多样性，避免生态系统发展走样，逐步将法律监督的触角延伸到打击破坏生态环境犯罪的最前沿，并加大对侦查机关的监督。2017年5月，保康检察院在县森林公安局设立检察官办公室，成为全省首家派驻林业部门的检察官办公室。成立不到两周，办案检察官从县森林公安局提请批捕的李某涉嫌非法收购滥伐林木案中发现立案监督线索，立即发出《要求说明不立案理由通知书》，监督森林公安局对该案中6名涉嫌滥伐林木罪的嫌疑人立案，一次性监督立案6件破坏生态环境的案件，起到了有力的震慑作用。今后将在总结经验的基础上，将检察官办公室设立到环保、土地、林业等相关部门。

3.1.2    检察建议敦促履职。检察院作为法定提起公益诉讼的适格主体，时刻担负着保障国家、社会公共利益的责任。今年来，保康检察院深入县环保、国土、住建、水务等单位，收集公益诉讼线索42件。作了相应分析整理后，针对环境污染、资源保护等问题向有关行政执法部门发出诉前检察建议12件，敦促其依法履职尽责，强化奉公社会责任感，均得到采纳回复，成为全市发出诉前检察建议最多的检察院。

3.1.3    检院考核，一票否决。“两法衔接”平台是在行政执法与刑事司法相衔接工作机制的框架下，利用政务网络、大数据，实现行政机关与司法机关之间资源共享，达至惩罚犯罪的协作目的。保康县人民检察院申请将属于“两法衔接”平台中生态环境保护工作纳入全县各执法单位年终考核内容中，由该院进行考核，实行一票否决制，严格规范行政机关的行政执法行为。此项举措受到县政府及县人大的高度首肯和支持，冠以“深耕主业有成效，兼顾各方工作有亮点”。

3.1.4    强化破坏生态环境刑事诉讼监督。今年来，保康检察院充分发挥检察职能，依法办理各类破坏生态资源环境类刑事案件共计29件。但仍深感资源用之不觉、失之难续，由此须不断加强刑事立案监督、扩大监督渠道。年初，该院根据微信朋友圈的一段围猎野猪视频，发现了立案监督线索，成功监督森林公安局对本案立案侦查，犯罪嫌疑人落网后，感慨“没想到在朋友圈发个视频晒一晒都能成为带上手铐的证据”。

3.2    创新沟通机制，构建联动机制

3.2.1    加强外部沟通协作。保康检察院充分利用行政执法与刑事司法衔接制度，“两法衔接”信息平台建设、运用，统一案件移送标准，使破坏生态环境犯罪案件正常进入刑事诉讼程序，严禁在保护生态环境领域出现“有案不立，以罚代刑，有责不究”的情形。

3.2.2    强化检察系统内部组织，部门间有效衔接。保康检察院设立专项行动小组，以院分管领导带头，统筹具体到各职能部门检察官工作部署。明确法律监督工作开展实施方案，实行项目化、清单化、路径化作战。形成独特“自侦+批捕+侦监+公诉+民行”跨条线一体化办案。并由相关责任部门安排专人负责部门间联络，案件线索共享，共抓监督实效。形成上下一心，共同发力，扎实开展专项活动的良好工作氛围。

3.3    创新教育方法，探索教育模式

3.3.1    干警教育。保康县人民检察院结合县城实际，层层开展动员，统一思想认识。先后组织召开部门工作会、全院干警大会，重点学习省、市院开展“保护生态环境、促进绿色发展”专项法律监督工作部署和相关领导在专项工作部署会上的讲话精神。为检察人员实际践行法律监督提供充足源动力。

组织集警示教育、犯罪分析、检察建议等预防措施于一体的典型案件剖析，对检察队伍和检察业务工作的风貌、成效及时加以宣传，引导干警争创优秀、树标杆的工作氛围。

3.3.2    行政部门教育。组织各机关一线执法人员学习优秀模范事迹，树立生态环保事业新观念。扎实推进行政司法监督公开，持续深入政治生态建设，遵守从严执法，依法执法要求，以法治教育为基础，以监督惩治为手段，積极探索预防行政部门环境保护违法新机制，为全县营造尽职廉洁的干事环境，消除行政机关履职造成的二次负面影响。

3.3.3    学生教育。组织院检察官到全县各学校广泛开展“保护生态环境，打击生态犯罪”的法治宣讲活动，努力做到预防工作全覆盖，增强学生法治观念，树立正确价值观、世界观、人生观，既要知法懂法，明辨是非;又要守法用法，学会自我保护，远离犯罪。

4    检察机关生态环境保护司法保障体系之构建

4.1    加强立法、组织支撑，明确检察机关参与环境保护职责

建立和完善检察机关环境保护监督机制，需要对检察机关介入有关环境保护的行政执法进行法律授权，可以通过修改《环境保护法》、《民事诉讼法》和《人民检察院组织法》等法律规范赋予检察机关参与环境监督的主体资格和程序效力。对于成熟先进的司法实践经验，可予以立法确认，为后续改革完善夯基垒台。

政法委领导司法是具有我国特色，在发生重大生态环境案件后，检察机关应当及时向本级政法委汇报，发挥政法委的统筹协调作用以提高其他行政部门的配合力度，减少自身工作开展的阻碍。

4.2    建立健全司法执法联动机制，形成打击合力

建立《行政执法与刑事司法衔接工作制度》、《生态环境保护工作衔接机制》，探索生态环境保护联动执法工作模式。建立环境保护联动执法监督工作机制，加强与法院联系，及时了解涉及生态环境保护诉讼案件审理的情况，适时开展诉讼法律监督。建立信息共享机制，积极推动综合执法，建立健全与公安、环保、国土、林业、农业、城管、工商等行政职能部门交互协作，通过信息共享、线索移送等达到共同预防、共同配合惩治犯罪为目的的相关制度。并间接掌握有关行政机关调查处理的破坏生态环境的案件情况;探索完善生态环境保护专家咨询制度，在专家咨询委员会下设立生态检察分会，选聘生态环境保护类的专家充实专家咨询库，为重大生态环境保护检察工作提供咨询。

4.3    开展公益诉讼，注意诉前程序与督促期

明确检察机关在环境保护公益诉讼提起过程的职责，及时发挥国家干预在维护公益中发挥的重要作用，有效推进行政机关的依法行政，弥补行政主体缺失的负面影响。同时，本着有限参与原则、最后与最佳救济原则，把握诉与不诉的尺度，合理运用诉权，在行政机关不作为时，率先以检察建议方式发出违法通知书，督促相关行政主体履行自身职责，引领社会公众对环境资源保护的行为导向。

4.4    坚持刑事公诉的主体作用，扩大诉讼成果

反贪部门在查办相关部门贪污贿赂犯罪案件时，应注意收集涉嫌危害生态环境保护渎职的相关犯罪线索，一查到底，注意扩大案件成果，对关联生态环境保护案件依法予以查清;及时介入侦查本机关公诉部门负责的危害生态环境保护渎职犯罪案件，把握侦查取证主方向，就收集、固定、运用证据及有关程序问题实时向侦查部门提出意见和建议，提高办案效率。

4.5    发挥能动作用，加强环境破坏事前预防工作

生态环境若遭受污染和破坏，造成的危害后果是难以逆转和恢复的。而刑法处罚往往具有后发性，当其做出反应时损害已成既定事实。因此，不仅要注重事后惩治，更要发挥预防犯罪的前期屏障作用，促使针对性转变。应向有关部门提出加强管理的司法建议，强化社会环保意识、普及环保知识，积极进行法治宣传，形成全民打击犯罪、维系生态家园安定的共同导向，从源头阻断生态恶化趋势。

[参考文献]

[1] 陳勇.论检察机关参与生态环境司法保护的理论与实践[N].检察日报，2015-9-28（6）.

[2] 冯新华.鄂湘赣检察机关联手为生态提供司法保护[N].检察日报，2015-12-11（3）.