农户宅基地退出的意愿分化及其转化

孙育军 杨钰 孙玉杰

[摘要]以江苏省建湖县为例，通过410份有效问卷了解到农户宅基地退出意愿有明显的分化，仍有一定比例的农户处于不愿意和观望状态，但是绝大多数农户并不拒绝退出;影响农户宅基地退出意愿的主要因素包括良好的教育机会、医疗水平、退出补偿标准、良好的社会保障等，这就说明政府合理选择补偿方式及标准、科学布局安置地点保障农民居住水平对处于不愿意和观望状态的农户转化为愿意状态，推动农村宅基地有效退出至关重要。

[关键词]农户;宅基地退出;意愿;分化;转化   [中图分类号]F321.1[文献标识码]A

1    引言

随着我国新型城镇化、工业化、农业产业化的持续推进，近年来我国人口城镇化出现了以大城市为主的特征。这就导致了不同级别、不同区位的城市在人口流动上出现明显分化：行政级别越高、区位越接近特大城市的城市，人口吸纳能力越高;行政级别越低、区位越远离特大城市的城市人口吸纳能力越低。从县级行政单位来看，绝大多数都属于人口流出地区。在人口持续流出的同时，县域内的农村宅基地普遍存在着农村宅基地占地规模大、用地面积超标、“一户多宅”、“人减地反增”等问题，人口老龄化和居住分散对农村生产发展、生活提升和生态保护都造成了不利影响。可见，推动人口流出县的农村地区宅基地退出是实现土地节约集约利用、推动人地挂钩的重要出路，也是建设美丽乡村和实现农业现代化的必然要求。

目前，围绕农户宅基地退出的相关研究已经比较丰富，主要集中在农村宅基地现状及存在问题、农村宅基地退出意愿及影响因素、农村宅基地退出补偿及退出机制等方面，这些研究指出当前农村宅基地退出势在必行，农户退出意愿家庭及个人因素、区位条件、补偿标准及补偿方式、社会因素等多方面的影响，但是其中补偿标准是决定农户退出意愿的核心要素，因此有必要从立法体系建设、指标交易等方面完善退出机制。与此同时，多数研究也指出当前退出方式存在问题，以整村推进为主的退出方式与农户退出意愿及能力的差异性之间存在矛盾，容易造成社会风险。

因此，有必要关注农户的宅基地退出意愿差异，了解其退出意愿的分化程度，并分析其受到多方面因素的影响。从而为更好地推动农村宅基地有序退出服务。

2    研究区域概况及调查方案

2.1    研究区域经济社会发展水平

建湖县位于苏北中部，地处盐城、淮安、扬州三市交界地带。境内盐宿徐高速公路横跨东西，建宝线纵贯南北，204国道沿京沪线斜穿县境东北部，徐淮盐高铁、阜建高速等重大交通项目正在建设。作为东部非沿海县份、沿海开放中承接东西、呼应南北的重要枢纽，建湖要充分发挥经济、生态、资源等优势，主动适应新常态，积极融入国家战略、应对区域竞争，全面推进结果优化调整，深入拓展区域发展新空间。

2016年末，全县地区生产总值达510亿元，同比增长7.3%;固定资产投资397亿元，同比增长11%;在全国县域经济基本竞争力百强县中位居第72位。全县户籍人口80.06万人，常住人口73.07万人，是典型的人口流出县，2016年城镇化水平为57.74%，仍处于快速城镇化阶段。

2.2    研究区域农村宅基地利用现状

在长期的城乡二元结构下，农村面貌破旧落后，住房条件差，亟需改善提升。农村宅基地上多为上世纪70～90年代建设的住房，占地面积大（户均约333.5m2）、建筑面积小、零散陈旧，多数房屋与农田犬牙交错。在城镇化、工业化的背景下，大量农民进城务工进一步加剧了农村宅基地的空心化。根据2016年全县农村住房情况调查，全县150306户住房中，常住户119076户只占总户数的79.2%，农村住房空关户和季节户达20.8%;农村住房81.6%为平房，D级和C级住房比例达33.3%，因地处我国龙卷风多发地区，存在明显安全隐患。此外，2016年的农村土地调查显示，建湖村庄用地人口承载仅3596人/km2，人均农村宅基地面积达到157.65m2，明显超出国家相关标准。可见，作为人口流出的县域，建湖具有明显的农村宅基地退出潜力。

2.3    调查方案及样本情况

同时根据现有的研究可知，影响农户意愿分化的因素除了农户个人和家庭特征外，核心影响因素是退出补偿，此外退出以后的福利变化也是重要的影响因素。因此，问卷内容围绕两部分开展，一是农户宅基地退出的意愿调查，二是农户意愿转化的主要因素。

调查采取分层抽样和随机抽样相结合的方式，对建湖县11个镇（街道）的46个行政村发放455分调查问卷，收回410份有效问卷，有效率90.11%。为了使农户真实的表达自己的想法，此次调查选取的是入户调查的方式，因此得出的数据真实性较高，其基本情况见表1。

3    农户宅基地退出的意愿及分化情况

3.1    农户对宅基地退出的认知

认知是意愿的基础，农户对宅基地退出概念及相关政策的认知会直接影响其意愿。在受访农户中，有207户农户了解宅基地退出的相关政策，占总数的50.49%，有174户农户只听说过退出政策，但具体还不清楚，占总数的42.44%，有29户农户没有听说过宅基地退出政策，占总数的7.07%。有176户农户了解宅基地退出的补偿标准，有182户农户只停留在听说过宅基地退出的补偿标准，具体不了解补偿标准是多少，还有52户农户根本就不了解宅基地退出的补偿标准。

在了解宅基地退出补偿标准的农户中，依靠政府宣传了解的占到66.48%，通过电视网络了解到的站19.89%，通过其他居民了解到的占3.98%，通过其他渠道了解到的占9.66%。可见，绝大多数农户至少都听说过宅基地退出，其中政府宣傳起了主要作用。

3.2    农户宅基地退出的意愿及其分化情况

410位受访农户中有明确退出意愿是186位，占45%;不愿意的81位，约占20%;另外还有143位处于观望状态，约占34%（见表2）。可见，建湖农户宅基地退出的意愿呈现出明显的分化，仍有一定比例的农户处于不愿意和观望状态，但是绝大多数农户并不拒绝退出，这就为农户实施宅基地退出行为提供了很好的基础。

4    影响农户意愿转化的主要因素

4.1    鼓励农户退出的主要因素

根据现有研究，考虑到农户宅基地退出前后的福利变化，问卷设置了问题“在您退出宅基地的决定中，以下因素的重要程度如何？”，在答案里给出了合理的退出补偿价格、退出后有城镇户口、有良好的养老失业保险、有好的医疗保险、小孩有好的教育机会、家庭成员有非农就业机会6个选项。调查结果如表3所示，按照李克特量表的5点式赋值法，可以计算得到各因素的重要程度。

从表3可知，“小孩有好的教育机会”分值为4.70，是最重要的鼓励退出因素，这与建湖当地重视孩子教育的理念相符。在调查过程中也发现，由于县城、重点镇不仅在教学质量、教学设施等方面优于农村，而且更方便孩子上学，部分收入较高的农民已经在县城或集镇购置了房屋;其次，“有好的医疗水平”这一因素分值也达到了4.69，这主要是因为建湖农村的老龄化程度较高，农户家庭成员中的老人一般不愿意改变生活方式，但是其对医疗资源的需要又随着年龄增长而增长，县城、集镇的医疗资源明显优于农村地区，成为鼓励宅基地退出的重要因素;另外，“合理的退出补偿价格”、“良好的养老条件”、“非农就业机会”的分值也都在4.0分以上，也是比较重要的鼓励因素。而“退出后有城镇户口”的分值仅3.39，明显低于其他因素，说明“拥有城镇户口”这一因素无法成为宅基地退出的有效激励因素。

对以上6个选项综合分析，可以发现补偿标准仍然是鼓励退出的核心因素，但是“有好的教育机会”、“有好的医疗水平”、“良好的养老条件”、“非农就业机会”4个因素均与居住区位有关，因此本次问卷也对农户的补偿方式及标准、居住区位及水平预期进行了调查。

4.2    对补偿方式及标准的预期

在补偿方式方面，问卷设计了“如果退出宅基地，你优选选择哪种补偿方式？”，给出了3种答案：“货币补偿”是指农民退出宅基地后，按照补偿标准，领取货币补偿自行安置;“宅基地安置”是指农民在退出原有宅基地后，根据规划，在农村新兴社区中获得一块宅基地通过自建或统建方式安置;“住房安置”则是指农民在退出宅基地后由政府在城镇建设保障房进行安置，同时给予适度货币补偿（见表4）。

调查结果表明，在愿意退出的农户中，67.76%的农户选择了货币补偿方式，这进一步说明了这部分愿意退出的农户中，货币对他们来说可能更有利于他们进城购买住房或者投资;在不愿意和观望的农户中，绝大多数的农户倾向于宅基地安置、住房安置的方式，这说明宅基地和住房对他们来说是最核心的部分。

在补偿金额方面，问卷提出了“你预期的每户补偿金额是多少”的问题，给出了10万元、10～15万元、15～20万元、20万元四个选项（见表5）。调查结果表明，仅有9.76%的农户选择了10万元以下，如果采用这一标准显然不利于推进宅基地退出工作;选择10～15万元和15～20万元的农户数量基本相当，二者相加达到了67%，也就是说10～20万元的补偿标准能满足绝大多数农户的预期。观察“愿意”、“观望”、“不愿意”3种意愿的农户，可以发现三者对补偿标准的期望值呈梯度增加的态势，“愿意”退出的農户补偿标准预期最低，“不愿意”退出的农户补偿标准预期最高。

考虑到目前建湖农村宅基地退出的补偿标准约为10～12万元，以上调研结果一方面说明农户普遍有提高安置补偿标准的预期，另一方面也说明若适度提高安置补偿标准，能有效激发观望状态的农户参与退出。

4.3    对安置地及水平的预期

针对居住区位预期，本次问卷设计了农村新型社区、邻近镇区（集镇）、县城、其他四个选项，调查农民对安置地的预期。从调查结果来看，农户对这4种安置地的偏好是逐渐降低的。超过三分之一的农户选择了在农村新型社区居住，其次是邻近镇区、县城，三者加起来接近90%。说明90%的农户希望在县域内安置，只有10%的农户希望在县域外安置。在不愿意退出的农户中，选择农村新型社区安置的比例最高（59.26%）;观望状态的农户，也有40.56%选择了农村新型社区（见表6），明显高于平均值。相反，不愿意退出的农户和观望状态的农户选择邻近镇区和县城的低于平均值。这种情况应该是农户家庭经济条件的分化导致到，仍然有相当部分的农户从事农业，拥有农业劳动人口;此外相当部分的农户尤其是老年人具有明显的乡土依恋。此外，随着乡村振兴战略的不断实施，农村的基础设施在不断完善，环境也越来越好，加之劳作的方便，多数农户愿意继续留在农村。

这就说明，在现有的农村宅基地退出中，为了推动更多农户参与，应该保证相当比例的就地安置，即在农村新型社区安置，不能为了追求增减挂钩指标最大化而盲目将农民安置到集镇和县城。

在居住水平预期方面，本次调查考虑到居住的公共服务水平、房屋质量、资本性收入等方面，设置了7个选项开展分析，由受访农户选择最重视的3项。总体来看，入选率最高的3项是方便的交通、坚固的房屋质量、良好的卫生医疗条件。这种预期在愿意、不愿意和观望3种类型的农户中没有明显差别。另外，有更多就业机会也受到农户重视，410位农户有27.07%选择了该项（见表7）;但是不愿意退出的农户对“更多的就业机会”的预期显著低于愿意退出和观望状态的农户，这可能是由于他们当中有相当部分以农业生产为主导致的。以上结果说明，在宅基地退出工作中，无论安置地点在哪里，都需要充分考虑交通基础配套、医疗卫生条件、住房质量和职住平衡。比如，新型农村社区的选址一定要选择在交通便利、农业产业化程度较高的地方，同时应配套医务室等基本医疗设施。

5    结论与政策建议

通过以上分析，可以得到以下结论：

（1）建湖农户宅基地退出的意愿有明显的分化，仍有一定比例的农户处于不愿意和观望状态，但是绝大多数农户并不拒绝退出，这就为农户实施宅基地退出行为提供了很好的基础。

（2）影响农户宅基地退出意愿的因子主要包括良好的教育机会、医疗水平、退出补偿标准、良好的社会保障等，这就说明政府合理选择补偿方式及标准、科学布局安置地点保障农民居住水平对处于不愿意和观望状态的农户转化为愿意状态，推动农村宅基地有效退出至关重要。

针对以上结论，提出以下政策建议：

第一，适度提高补偿标准，合理引导农民预期。补偿标准仍然是农户退出宅基地的关键因素。要依据当地实际情况适度提高補偿标准，同时政府合理引导农民形成正确的预期，并出台配套的政策保障，确保退出农户真正得到实惠。

第二，尊重农民意愿，灵活合理选择补偿方式。多种多样的补偿方式和安置区是农户退出宅基地的重要因素。依据前文分析，在退出过程中，宅基地安置、住房安置是农户比较青睐的补偿方式，因此实际工作中，要尝试多样化的补偿方式，以满足农户的实际需求。

第三，提高农民居住水平，完善基础设施配置。应根据退出农户的意愿要求，在乡村振兴背景下，结合特色田园乡村建设，因地制宜地设计不同类型、不同级别的安置区，并进一步加强安置区基础设施建设，如道路、学校、卫生所/医疗室、文化广场、农耕文化园等，使退出农户在之后有更好的居住、生活环境。

第四，提高农民的社会保障水平，加强就业技能培训。医疗、养老等保障机制和就业关乎农户退出后的生活水平，针对年龄较大的农民可以提高其社会保障水平，针对适龄就业农民应加强其就业技能培训。

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