我国扶贫政策发展变迁述评

李方舟

[摘要]改革开放以来，我国的扶贫事业取得了巨大的成就，为世界反贫困进程做出了巨大贡献。随着国际上对贫困的定义更加完善，我国学者对贫困的研究也更加全面，我国扶贫政策也从改革开放以来即扶贫政策建立与扶贫工作开展初期到党的十八大之后，经历了一个从“大规模针对贫困区域整体”到“精准扶贫”的变化过程，目标逐渐细化和具体，政策发展向更加精确的趋势发展。但在其中仍然存在着对城市贫困问题重视力度不够，缺少针对城市的反贫困政策；“精准扶贫”实施过程中存在误区与缺陷；农村扶贫求过急过快、扶贫方案过于精细具体等问题亟待完善。因此就以上情况进行分析，对我国扶贫政策发展变迁进行了述评。

[关键词]扶贫政策；反贫困 ；社会保障；政策选择

[中图分类号]F120 [文献标识码]A

1 引言

贫困是人类长期面临的社会现象，1601年《伊丽莎白济贫法》颁布实施，现代济贫制度由此建立，几百年来，人类与贫困的斗争一直没有停止过。2015年联合国总部通过的联合国2030年可持续发展议程中强调，消除一切形式的极端贫困是这项议程中的首要目标。可见，贫困问题仍然困扰着许多国家和地区，是人类社会发展的首要挑战。时至今日，全球范围仍然有7亿极端贫困的人口，大部分集中在撒哈拉以南的非洲地区和南亚地区。

我国在2011年大幅度提高扶贫标准，农村贫困人口数量从2688万人增加到1.28亿人。中国社科院和国务院扶贫办联合在京发布了《中国扶贫开发报告2016》（扶贫蓝皮书），其中指出中国减贫对全球贡献卓越，农村贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2015年的5575万人，减少了71464万人。根据《2016 年国民经济和社会发展统计公报》，目前按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，在2016年我国农村贫困人口4335万人，比上年减少1240万人。2016年末全国共有1479.9万人享受城市居民最低生活保障，4576.5万人享受农村居民最低生活保障，496.9万人享受农村特困人员救助供养。而如果按照2015年的政府规定，年人均纯收入2800元以下的属于贫困人口，我国仍然有14个片区，592个贫困县，12.8万个贫困村，这些地区大多交通不便、基础设施和公共服务条件较差。由此看来，我国在扶贫事业中取得了巨大的成就，为世界的反贫困进程做出巨大贡献。与此同时，我国的反贫困仍然有很长的路要走。

2 国内外贫困问题理论综述

2.1 国外贫困问题理论变化

随着国内外对贫困问题认识的深入，关于贫困问题的理论不断丰富完善，贫困的定义在过去几十年间也发生了很大的转变。最初，国外将个人致贫的原因主要归结为个人的懒惰和不思进取。马尔萨斯在《人口论》中指出，“贫困者没有权利得到一点食物，在自然界的宴席上，没有他们的席位，自然命令他们离开。”随着社会的发展，贫困问题也越来越突出，人们逐渐认识到贫困问题不只是个人的问题，同时还与社会结构有关。如马克思指出，“无产阶级贫困化是因为资本主义社会不公平的产权制度和分配制度导致的”。

后来，诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森将贫困概念从收入贫困扩展到权利贫困、可行能力贫困和人类贫困，将贫困的原因分析从经济因素扩展到政治、法律、文化、制度等领域，将传统的经济发展观扩展到人与社会的自由发展观，认为只有让人们享有更大限度的行动自由，拥有更多的机会，做出更多的选择，才能從本质上消除贫困。阿马蒂亚·森认为，贫困问题的产生主要是由于贫困者能力和权利的缺乏，生命周期和代际传递理论认为一个人从出生到死亡的全部生命历程中所经历的具有明显不同的经济和社会特征阶段，在现代社会中人的生命的不同阶段是相互联系的，前一阶段的经历会对其后面阶段的经历产生影响，在贫困家庭中长大的儿童和一般家庭的儿童相比其随后的受教育机会学业表现甚至营养状况等都会受到负面的影响，以至于这部分儿童在成年后更容易面临就业困难失业或者出现健康问题，从而使其在工作期间经常处于贫困或低收入状态。因此他认为：对贫困问题的认识，不能仅停留在收入层面，而应该立足于贫困者的生存状态。对贫困的关心应该更重视对穷人福利的关心（绝对贫困），而不是简单的对他们与其他人收入差距的关心（相对贫困）。

社会风险理论认为，由于贫困人口应对风险的工具非常有限，这就使他们没有能力或者不愿意选择高风险高回报的经济活动；不敢参与高收益的经济活动反过来使其收益更少，结果是他们不仅难以脱贫，其贫困程度甚至会进一步加深。刘易斯的贫困文化理论认为，在社会中，穷人因为贫困而在居住等方面具有独特性，并形成独特的生活方式，这样就产生出一种脱离社会主流文化的贫困亚文化。处于贫困亚文化之中的人有独特的文化观念和生活方式，在这种环境中长成的下一代会自然地习得贫困文化，于是贫困文化发生世代传递。贫困文化塑造着在贫困中长大的人的基本特点和人格，使得他们即使遇到摆脱贫困的机会也难以利用它走出贫困。1990年的《世界发展报告》把传统的基于收入的贫困定义进行了扩充，加入了能力因素，即缺少达到最低生活水准的能力，例如健康、教育和营养等；10年后，该报告进一步扩充了贫困的概念，加入了脆弱性和无助性等。

2.2 国内贫困问题理论研究

近些年来，国内学者对贫困的认识有了更进一步的发展，普遍认识到贫困问题的产生是制度、环境、文化、人力资本、社会资本等多种因素综合作用的结果。胡联、孙永生、王娜、倪国华在梳理以往致贫因素研究的基础上结合中国反贫困的实践经验，提出一个贫困形成机理的分析框架。他们认为导致贫困形成的因素分为直接因素和间接因素，直接因素包括经济因素、个体因素、社会因素、地理环境因素和脆弱性因素；间接因素包括制度因素和文化因素。钱永贵、郝永红、吴迪通过对2011年内蒙古国家重点贫困旗县数据进行分析，结果显示：城镇化程度低、乡村劳动力转移程度低、卫生条件差、 产业结构不合理、第一产业发展水平落后、种植业结构不合理、粮食单产低、耕地机械动力投入不足、人均政府财政预算支出不足等，这些因素都是导致内蒙古自治区农村牧区贫困的主要原因。路锦非、曹艳春改变了以往单纯从收入角度测量贫困的方法，提出贫困应该从收入和支出两个方面进行测度，以刚性支出大于贫困作为衡量贫困的标准。并且提出根据贫困的种类、等级和脱贫能力进行有针对性的救助。胡敏华总结出，尽管我国反贫困事业取得巨大的成就，仍旧存在许多关于扶贫效率的问题，如农村扶贫的投入效率面临严重的“边际收益递减”现象；庞大的低收入人口构成了现实和潜在的“返贫”压力；与农村贫困问题相关的农民或农户的增收持续性缓慢；国内扶贫标准与国际通用标准存在着差异；以消除绝对贫困为核心的扶贫工作，还没有真正触及深层次的贫困问题；缺乏农业生产和农产品交易的风险保障机制，使农业内在的弱质性最终传递到农户头上；地区导向的扶贫经常导致扶贫工作与实际情况错位等等。

3 我国扶贫政策发展变迁梳理

我国政府长期以来高度重视反贫困事业，改革开放以来，我国的扶贫事业大致已经完成了四个阶段。一是大幅度减贫阶段（1978～1985年），这一时期反贫困取得的成就主要是通过体制改革实现的，农村家庭联产承包责任制的推行，使农民的生产积极性大幅提高，粮食产量大幅增产，与此同时，农产品流通体系逐步确立，农产品价格大幅提高，农民收入大幅增长；二是开发式扶贫阶段（1986～1993年），这一时期中国反贫困的重点开始从救济式扶贫向开发式扶贫转向，国家确立重点扶持老、少、边、穷地区的政策方针，改善当地基础设施，为当地脱贫致富创造条件；三是扶贫攻坚阶段（1994～2000年），1994年，国务院颁布《国家八七扶贫攻坚计划》，该计划强调用八年的时间重点解决7000万人口的温饱问题；四是大扶贫阶段（2001～2010年），这一时期，以“整村推进”为标志，扶贫瞄准开始以县为单位向以村为单位过渡。2001年9月中国政府开始把“整村推进”作为重要理念和重要模式引入扶贫开发。强调做好村级扶贫发展规划，强调扶贫资源到村到户，这预示着中央扶贫资金的分配开始由县级瞄准向村级瞄准转移。

经过三十多年的扶贫开发，易于脱贫的地区和群众都已经脱贫，剩下的都是难啃的硬骨头。所以新时期的扶贫工作不能像以前一样存在“粗放漫灌”的制度设计缺陷，因此“精准扶贫”的理念应运而生。2011年12月中共中央、国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，提出了“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”的总体目标。为了实现扶贫开发的这一总体目标，党的十八大以后，习近平总书记在2013年11月考察湖南湘西时首次提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，此后“精准扶贫”这一政策概念和“精准扶贫，精准脱贫”的观念引起了社会各界的广泛关注。

4 我国扶贫政策中的问题探究

通过农村体制改革推行家庭联产承包责任制的大幅减贫阶段，重点从救济转向开发的开放式扶贫阶段，国家八七扶贫攻坚阶段，以“整村推进”为标志的大扶贫阶段，这三十几年来四个阶段的扶贫工作中，我国的贫困人口大幅稳步减少，贫困发生率也逐年下降。从改革开放以来即扶贫政策建立与扶贫工作开展初期到党的十八大之后，扶贫政策的主旋律经历了一个从“大规模针对贫困区域整体”到“精准扶贫”的变化过程，目标逐渐细化和具体，政策发展向更加精确的趋势发展。在这个过程中，尤其是现在注重的精准扶贫政策中仍然存在着许多问题和缺陷。

精准扶贫政策包括精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核四项内容。

精准识别是指通过申请评议、公示公告、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困户、贫困村有效识别出来，并建立贫困户和贫困人口档案卡，摸清致贫原因和帮扶需求，这是落实精准扶贫政策的前提条件。一般来说，以一个家庭的支出状况衡量其贫困程度是操作性和实践性强的方法，贫困地区的家庭面临疾病、教育等困难时，“因病致贫”“因学致贫”的现象就会大量存在，所以“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”的“四看法”经验在地方是通用的办法，但是无法在数字上进行精确统计。而除此之外，我国国家贫困线计算以及贫困户的决定是以家庭年收入来进行的，存在很大困难。由于农村农民的收入大多数是实物和现金，收入为工资的家庭也多数是在城市中务工所得，所以难以统计。因此在精准识别的过程中存在很大的困难，由于大量的农民收入是现金收入和实物收入，精确的农户收入计算统计几乎不可能实现，因此导致相对贫困变得难以识别。绝对贫困的家庭很容易通过“社区瞄准”进行识别，村民在评议决定贫困户的环节又会受到各种人际关系家庭等因素的影响，容易产生贫困户与贫困边缘户间的模糊地带，甚至贫困户的农户经济收入和家庭条件比没有选贫困户农户更好。再者，相对贫困户与非贫困户之间的界限也十分模糊。这种情况下面，国家若给贫困户以多重政策优惠和现金补助等各种政策倾斜，就容易引发矛盾。

精准帮扶是精准扶贫政策的核心，是在贫困户和贫困人口准确识别基础上，根据贫困的成因采取針对性的措施进行有效帮扶，因贫施策、精准到户到人是精准帮扶的关键，重点通过发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。阿马蒂亚·森认为，“只有让人们享有更大限度的行动自由，拥有更多的机会，做出更多的选择，才能从本质上消除贫困。” 在自然条件恶劣、生态环境脆弱、不适宜人类居住的贫困地区，可以通过易地安置和生态补偿进行扶贫。而在其他情况的贫困地区，为贫困居民提供发展的机会比如进城务工或者经商的平等机会，以此扩大他们的收入来源，才是适宜的扶贫办法。强调精准帮扶的精准扶贫政策，有“两个70%”政策，即“财政扶贫基金中70%要用于产业开发，产业开发项目资金具体使用中70%要直接到户”等具体政策。而贫困地区大多数是贫困山区，自然条件和农业发展条件不够优越，开发难度大，产业扶贫成功的可能性非常小。在这些地区开发产业，会使大量扶贫资金的配置变得低效率，难以产生良好的效果。而如果重视农村土地制度、金融状况、社会保障等领域的发展，将这些流失的资金投入到贫困地区的道路建设等基础设施、医疗和教育等公共服务领域，则往往会有更大的效益。

精准管理是实施精准扶贫政策的重要保障，精准管理的重点在于扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。精准考核是提升精准扶贫工作成效的重要手段，是指针对贫困户和贫困村脱贫成效，建立贫困人口脱贫退出和返贫再入机制，完善贫困县考核与退出机制，加强对贫困县扶贫工作情况的量化考核，强化精准扶贫政策实施的效果。目前我国大多数容易脱贫的人口和地区已经脱贫，剩下的大多数是脱贫难度大的人口和边远贫困地区。而在“精准”二字的要求之下，某些地区的扶贫要求过急过快、扶贫方案过于精细和具体，对于无法精确统计衡量的问题，这些都不利于扶贫工作的实际操作与开展。如果扶贫缺乏对贫困户主体性的强调，容易形成以政府为主导的“运动式的扶贫”，甚至造成“养懒汉”问题。对管理和考核的过度“精准化”要求，也容易造成地方政府盲目追求政绩、扶贫资金和资源的低效配置、农村基层治理中矛盾增多等问题。

此外，五个阶段的扶贫政策都瞄准了广大的农村地区，对城市贫困问题重视力度不够，缺少针对城市的反贫困政策。改革开放前，我国城市的贫困问题可以通过较为平均的工资分配、城市社会救济制度等得到很好的解决。在此之后，随着我国经济发展和各种经济与社会政策的调整变化，城市居民的收入水平分化不断加剧，收入差距不断扩大，下岗失业、疾病医疗、子女教育、住房困难等致贫的现象在城市中也广泛存在。城市的扶贫政策体系中包含提供就业信息、介绍就业、提供再就业培训，促进非正规就业等就业政策；养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险；下岗职工基本生活费补贴、最低生活保障制度、“送温暖工程”等社会救助；教育扶贫、住房和医疗救助、税费减免、促进全社会的扶贫带困等其他政策。尽管城市的扶贫政策已经形成了较为完善的体系和框架，其中仍然存在不稳定、不成熟、制度化不够等问题，除了最低生活保障制度外，其他多数在实际操作中都存在操作性不强的问题。随着老龄化加剧，老年人贫困也成为城市贫困中的突出问题。而单亲家庭和未成年人贫困，城市外来人口等贫困问题，由于社会排斥和缺少发展机会等因素，也对城市反贫困政策产生了巨大的挑战。

5 結语

30多年来，我国扶贫开发事业取得巨大的成就，在世界的反贫困进程中形成了中国模式与中国经验。我国政府随着我国经济和社会的发展情况以及扶贫阶段的变化，不断制定目标、调整政策以切合实际。从改革开放至党的十八大之后，扶贫政策的重点从“大规模针对贫困区域整体”到“精准扶贫”变化，目标逐渐细化，政策更加精确具体，这是一种模式和理论的创新，也是扶贫事业的进步。

在这个过程中，政府也应当正视目前“精准扶贫”中存在的精准识别难度大、精准帮扶中的资金浪费和效益低下、精准管理和考核中容易造成的种种问题；同时增强对城市反贫困的关注，在政策和实践中，统筹和协调城市和农村的反贫困工作，最终实现精准脱贫、共同富裕、社会公正的目标。

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