法律的经济影响评估及其指标体系研究

李志强

摘 要：法律的经济影响评估通过对法律的经济影响后果进行预测及评价，为科学立法提供客观依据，从而更好地实现立法对经济的引领和推动。评估指标是评估理论体系的关键要素，有效的评估则需要构建一套具有可操作性的评估指标体系。法律经济影响评估指标体系的主要内容，由宏观性的经济影响指标、企业发展的经济影响指标、消费者的经济影响指标等组成。指标体系测度具有系统化的脉络，首先应选择适合的方法赋予指标权重，并在此基础上追求指标定量化与货币化分析，力争实现评估结果的精确性与客观性。法律经济影响评估指标体系具有重要的理论与实践价值，在完善我国法治评估理论体系同时，有助于进一步提升评估的实践可操作性。

关键词：经济影响评估;评估指标;成本收益;科学立法

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.05.020

[中图分类号]D911   [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2018）05-0105-08

党的十九大报告指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、竞争公平有序。众所周知，法律制度作为一项行之有效的制度激励举措，是保障和完善当下经济体制的重要进路。法律与其他社会规范共同为组成社会的所有行为主体提供了制度激励，立法者任何合乎社会正义理念的目标，只有作为他们在社会博弈中的均衡行为的结果，才能得到合理实施[1]。制度激励的效果，则需要科学化、合理化和系统化的评估，并以此为基础进一步完善法律制度。法律的经济影响评估，对实现法律制度与经济社会的全面协调发展，具有重要的保障作用。而要开展有效评估则离不开一套科学、可操作的评估指标体系。指标成为评估的关键要素。法律的经济影响评估指标体系旨在通过建立一套容纳经济影响的测度指标，科学衡量与评价法律实施的经济影响效果，从而为立法者提供立法与不立法、选择一种方案或放弃另一方案的科学依据。借助于科学的指标体系，在实现立法预期的同时，有助于更好地发挥立法对经济发展的引领和推动作用，从而全面提升法治经济建设的水平。

一、问题的提出

究竟什么因素有效推动了经济增长，亘古至今学者们众说纷纭。经济增长之谜的困惑，散发着巨大的吸引力，令人心旌激荡，孜孜不倦地追求。然而，从亚当·斯密、大卫·休谟等天才学者早期思索，到熊彼特、库兹涅等人研究的经济增长理论，或是卡尔多、索罗等现代经济学家提出的经济增长模型，都从不同侧面反映了众人对该问题思考的尝试与探索，但至今却没有一个令人较为满意的答案。尤其是二战结束以来，移植西方发达市场经济已成为发展中国家经济发展的主流模式。但经过半个多世纪的发展，事实证明并非所有的后发国家都取得了高速经济增长。实际上，发达国家与发展中国家的差距并没有得到真正改善，贫富差距日益悬殊。因而，如何有效增加国民财富，提高发展中国家经济发展水平，消除贫困，确保经济速度的可持续增长，成为当今世界各国共同关注的热点问题。

为了进一步揭开经济增长之谜的神秘面纱，学者们开始从不同的角度来对这个问题进行回应、作出解释。例如，有的学者通过研究指出文化因素是导致当今世界贫富差距加大的主要原由。某些传统的文化观念及落后信仰不利于现代经济模式的增长。“许多人认为非洲人贫穷是因为他们缺乏良好的工作理论，以及迷信巫术和魔法，或抗拒西方新技术。许多人也相信拉丁美洲永远不会富裕，因为那里的人民天生就是又穷又爱挥霍，同时他们受到‘伊比利亚文化或‘明天再说文化的毒害”[2]。某种意义上说，正是落后的社会文化使人们养成了好吃懒做、贪图安逸的习惯，进而使经济发展缺乏动力。虽然“文化传统说”有一定的合理性，但是仅仅由于文化落后就导致社会经济发展整体受阻，这种评价似乎有失偏頗。因为文化因素中的信仰、价值和伦理等只会在某种程度上影响经济发展的速度，但不起决定性的作用。就如很多人曾经认为，现代商品经济不适合发展在重义轻利的儒家文化和价值体系中，但实际上深受儒家文化影响的工作伦理观却被认为是近年来中国经济增长的重要引擎。

此外，还有学者认为技术创新才是决定经济增长的关键因素，实际上每一次的技术革命都是推动经济增长和社会发展的新动能。例如当下以人工智能为代表的全新技术革命将成为经济转型升级的新增长点，促进全球经济高质量发展。在这个理论中，技术进步是经济发展的动因，技术因素是人类出于追逐利润而进行投资的产物，因而经济增长可以由内生技术进步而控制[3]。虽然该理论的内容相对完善，也更接近世界经济在历史上持续增长的现实，但它依然无法解释风险创新的过程，例如人工智能对就业、法律、伦理等多个领域带来的挑战，也无法说明制度转型与国家经济增长的关系。制度学说代表人物道格拉斯·诺斯则认为政策背后的制度才是决定经济增长速度的关键。经济革命的兴起与发展并非完全由技术进步所左右，还要受其他因素和条件的影响。技术创新只不过是经济增长的一个渠道，而制度的改进与完善才真正为技术创新铺平了道路。完善的制度为技术创新提供了一个稳定的环境，有助于克服技术创新所引发的各种风险。通过构建合理的制度体系，不断激励个人从事经济增长的创新活动，从而使私人收益效率更接近于社会收益效率。所以完备的产权制度规定应被视为是近代西方国家经济发展的基础和保证。

以上几种学说分别从不同层面阐释了经济增长的原由，也向我们展示了经济增长过程中的复杂性与多样性。无论是“文化影响说”“技术创新说”，还是“制度保障说”，都有其合理性，对于经济持续发展都具有重要作用。但相比较而言，“制度保障说”逻辑分析更严密、论证过程更合理，制度保障对人类经济史的发展也起到了最显著的作用。首先，这里的制度包括正式制度和非正式制度，其中正式制度主要包括国家立法机关制定的法律、法规等正式规则，而非正式制度主要指日常生活中形成的道德规范、社会习俗、组织规范等非正式规则。在所有的制度中，法律居于核心地位，也是最为关键的。因为合理的法律制度不仅降低了合同双方的交易成本，而且，还拓展了交易范围和数量。这也就意味着法律保障更有效率。通常在缺乏法律的支持时，交易只能依赖自我实施型的契约，而当法律介入后，第三方执行的机制提高了当事人的违约成本，从而促进了交易的达成与履行[4]。

基于对我国改革与发展历程的考察，在制度激励体系中，法律制度也应被视为经济发展的重要因素。尤其在法律促进经济增长的试验和证据激励下，产权规则与合同法视为我国经济增长最关键的两个因素。特别是改革开放以来，我国先后制定出台了一系列重要的法律法规，如《民法通则》《公司法》《土地资源管理法》《合同法》《物权法》等。这些立法所确立的产权关系安排，进一步降低了市场交易费用，提高了资源配置效率，为我国经济快速发展注入强大的动力。近两年伴随着国民经济发展步入新常态，经济发展表现出速度变化、结构优化、动力转换三大特点，发展方式开始从规模速度型向质量效率型转变。面对经济形态的变化，我们必须及时完善策略，以法治思维和方式引领新常态经济发展。一方面加强以公平为核心原则的产权保护制度，另一方面积极完善宏观调控、构建合理有序的市场机制规则。只有建立以良法为依据的市场规则，才能真正实现新常态经济健康发展，让社会发展充满活力。

建构当代中国有效激励治理机制的关键问题，是要建构真正有利于激发治理者积极作为的法治化机制。以法治化的正式制度激励机制建构现代治理者激励机制，是一个长期复杂的过程，这涉及政府运作机制转型和社会自主机制再造等重大问题[5]。当然在这个过程中，我们需要对相关激励理论框架进行完善。“对于法律制度激励功能所进行的跨学科的综合研究进路，首先应当要构建出统一的研究框架，其次要筛选出合适的激励理论并将其转化到法律制度激励功能理论体系的适当位置中来，最后是要在理论框架构建与理论资源运用的基础上形成法学理论的特色”[6]。其中，评估理论是一种重要的理论框架。经济增长的制度激励，需要借助评估理论框架来进一步改进。制度激励的效果，需要科学化、合理化评估，通过评估进一步完善法律制度，增强立法的可操作性，以此推动经济持续发展。

二、法律的经济影响界分及其评估

法律的经济影响评估主要考察和评价法律制定与实施对经济发展的作用，即法律给经济发展带来的变化，包括经济能否持续稳定增长、以及经济政策对社会中企业和个人利益的具体影响等。法律的经济影响评估，对实现法律制度与经济社会的全面协调发展，具有重要的保障作用。同时经济评估也使政策内容与经济目标能够保持相互间的一致性，因此正确理解和把握法律的经济影响能够更好地让理论与经济实际联系起来。需要注意的是，法律的经济影响不同于政治、社会的影响，它是单独面向经济发展过程中的，包括商业活动、个人收入等在内的具体经济影响表现。通过开展合理有效的经济影响评估活动，能够促使政府决策过程更为科学和高效，实现政策内容和经济发展无缝衔接，从而推动产业健康稳定的发展[7]。

法律的经济影响是一个不断发展变化的过程，由于社会经济不停地在发生改变，制定者不仅要对制定出的法律进行一个经济分析，同时也要不断完善和修改法律，使得法律的经济影响能够更明确地体现在经济发展中。概括起来说，法律的经济影响贯彻立法的始终，即立法前、立法中与立法后。法律的本质是维护社会稳定，保证经济的发展，是社会各主体间进行博弈的最终结果。因此，每一部法律的经济影响都是不同的，法律的经济影响评估的目标就是为了更好地发挥“看得见的手”的作用。让法律与市场的发展结合起来，通过有关立法机关制定相关法律来提高市场资源的配置效率。全面保护投资者的经济效益是法律规制的重要目标，法律和政策的制定与成立乃是人类智慧和聪明的最大结果。避免出现一些不利于经济发展的现象，“损人利己、两败俱伤、合谋垄断等现象经常发生，这就需要国家的作用和法律的控制”[8]。决策者通过作出科学的决策有效配置市场资源，通过完善立法后评估来弥补市场规范的不足，使立法决策不断调整与市场机制相适应，进而寻求法律与经济发展的最佳平衡点，实现经济效益的最大化和经济秩序的稳定。

当然，法律对经济的影响，并非是截然一致的，而是具有不同的类型。部门法有其存在和生成的合理性，不同部门法对经济产生了不同影响，可以根据部门法来划分不同的经济影响类型。首先，在宏观上和整体上必须评估宪法的系统化经济影响。“在法律体系中，宪法是各部门法的基础;同时，各部门法也都是宪法的发展和落实，体现着宪法的精神”[9]。因此，宪法产生的经济影响是基础性的。宪法所确立的基本政治制度对经濟的整体运行产生重要作用。另外在实体的部门法中，依据法律出现的时间不同，可化分为传统实体法和新兴实体法。传统实体法主要包括民法、刑法等法律规范。这些传统立法经历了上千年的历史沉淀、洗礼与积累，既融入了生活、经历、规律等事实经验，又涵盖了体系、类型、思维等基本逻辑。而新兴实体法则主要表现为随着现代市场经济需求而衍生的经济性法规和环境性法规等立法。这些新兴法规是在近代社会才开始起源，一般具有较强的对策性。当然它们也都具有不同的经济效应。最后，与实体法对应，诉讼法也具有不同的经济影响，在其内部也有民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法等不同类型的划分。不同类型的诉讼程序要求立法机关在程序安排和程序设计时，应当在程序公正的基础上，合理选择程序规则，分配程序权利和义务，以利于社会资源配置效益的最大化[10]。

三、法律经济影响评估指标体系的理论框架

在哲学上，英国哲学家维特根斯坦提出了著名的范畴理论，认为范畴是由中心与边缘组成的理论体系。范畴理论也在社会科学中得到了广泛运用，例如在经济学中出现了经济范畴。经济范畴与经济概念、经济规律是不同的，经济指标是一个具有范畴意义的理论，源于范畴的功能属性，经济指标不应该仅仅局限于概念层面上。法律的经济影响评估指标，是一个具有跨学科性质的范畴。关于法律经济影响评估指标的体系化及其建构，必须遵循范畴理论脉络。首先必须注重法律经济影响评估指标的内部划分，在此基础上建构一个内部相互链接、具有不同层次的有机体系，同时在保证体系稳定性的前提下兼顾其开放性。

（一）法律经济影响评估指标的内涵

在理论经济学中，经济范畴是对经济本质的概括和反映。经济范畴的形成意味着我们的认识从感性向理性转变，相比于经济概念的个别性、个体性，经济范畴具有总体性、概括性。根据我们认识深入程度的不同，经济范畴可以划分为两类。一类是通过经济外表形式上联系反映其本质的经济范畴，一类是不经过表面直接反映经济内在本质的经济范畴。价格、利润等可以视为第一类范畴，而价值、剩余价值等则是第二类范畴。经济规律是各种经济现象之间存在的一种内在的、必然的连续，这种联系是本源意义上的。经济范畴则是反映经济现象中最一般、最本质的联系的概念。经济范畴也是认识经济关系和经济规律的不可缺少的工具，科学的经济范畴，能够更深刻、更正确、更完全地反映社会的生产关系。利用经济范畴可以加深对经济关系和经济规律的认识，并用以进一步继续探索和研究经济关系发展运动中出现的新情况、新问题，考察和开拓那些未被认识的或未被完全认识的经济领域。立足于当前的经济范畴，研究未被充分认识的经济现象，同时以此为基础给予原有经济范畴新的涵义，也有助于形成新的经济范畴。

经济现象的名称用经济范畴表述，经济范畴的数量方面则通过数值反映。经济指标是反映一定社会经济现象数量方面的名称及其数值。范畴意义上的经济指标，需要以理论经济学上的经济范畴为依据。当前经济形态不断发展变化，国内经济与国际经济联系日益密切。同时源于互联网技术的不断发展及新兴科技成果的应用，新的经济范畴以及经济指标不断出现，经济指标也愈加系统化、程序化。我们需要对经济指标作统一性规定，包括适用对象、计量单位、测量方法等，从而予以标准化和通用化。法律经济影响评估指标，是一个兼具法学与经济学双重学科领域的范畴。在理论渊源上，其与经济指标范畴是密切联系的。但两者存在着明显的不同，经济指标是一个关于自身问题的评估范畴，是研究和分析各种经济现象的工具;而法律的经济影响评估指标是一个关于法律与经济交叉影响的评估范畴。作为科学有效的测度工具，它旨在通过衡量和测度法律对经济的具体影响后果，其本质是实现法律影响后果评估的量化。

（二）法律经济影响评估指标体系的建构

法律经济影响评估指标体系是一个具体反映法律对经济影响的指标构成的有机整体。它由一系列相互关联、相互作用的指标构成。根据法律在经济生活中的作用以及在时间、空间上的位置不同，与之对应的法律经济影响评估指标体系可划分为不同的体系。同时，在层层细分以及相互补充的基础上，基于考核便利和管理优化的需要，按照相互独立与联系的建构原则，形成一个系统化的指标体系。关于法律经济影响评估指标体系的内部不同层次的体系，是前后衔接、相互配套的。从实体与价值区分的角度，经济影响评估指标体系既有实体型的也有价值型的，两类指标体系相互配合、相互对应并各自衡量。本文对法律经济影响评估指标体系将进行一种普遍意义上的建构，以提高指标体系的可接受性。关于法律经济影响的形态，可以划分为整体经济运行的影响以及对市场主体的影响。在指标体系建构中，基于第一种类型的影响，指标体系可以划分为宏观性经济影响指标、中观性经济影响指标与微观性经济影响指标;基于第二种类型的经济影响，指标体系可以划分为对企业的经济影响指标与对居民的经济影响指标。

指标体系的建构，必须追求一种整体的稳定性。尽管稳定性往往无法有效接纳新出现的情况，但可以在建构之处进行抽象化处理予以应对。在此，结合以上两类指标体系的内容，我们依据法律运行对经济影响的范围不同，将指标体系分为宏观性经济影响指标、企业发展的经济影响指标、消费者的经济影响指标三个维度（如表1所示）。具体来看，宏观性经济影响指标主要测度法律实施对宏观经济运行的影响后果，包括经济增长速度、物价水平、市场机制运行等方面的内容。企业发展的经济影响指标具体衡量和评价法律的制定与实施对企业发展带来的影响后果，包括设立、经营、生产、销售、注销等各个环节。主要测度立法制定对消费者带来的影响后果，包括对个人收入、消费选择、投资理财等方面的影响效果。当然，在这四个指标的基础上还可以进一步细分为具体的子指标。

（三）法律经济影响评估指标体系的测度

法律经济影响评估指标体系具体由多个一级指标和二级指标构成。这些指标之间相互依存、相互结合，形成了逻辑自恰、结构缜密的评估体系。指标体系运行需要有效的方法论支撑。指标体系测度方法主要涉及指标的权重设置、量化分析及信度效度审查等三方面问题。立法主体通过科学测度，有助于进一步实现评估结果的客观性。

首先，指标的权重设置。由于法律经济影响评估是极为复杂的活动。而且一部法律又通常会有多个面向的影响，相关评估会涉及多个不同指标，在不同类型法律评估中指标的选择也存有差异。因此，科学设置不同指标的权重就成为评估成败的关键[11]。应依据客观、准确、便于操作的原则，选择适合的权重设置方法，应对评估指标复杂、多样性的要求，减少指标测量的误差，有效保障评估的科学性。根据当下法治评估成熟的经验与做法，我们可借鉴其中主流的德尔菲打分法作为指标权重的赋值法。从实用性来讲，德尔菲打分法切实可行，易于操作，且获得结果较为真实客观。具体而言，德尔菲打分赋值法主要通过匿名评审专家打分赋值来获得比较一致的权重结果。一般来讲，首先匿名专家学者要对各项指标从重要到次要依次排序打分。在此基础上，评估者整合匿名专家意见，并将打分结果转化为具体数值。细言之，最重要的指标打10分，次要的指标打9分，再次要指标打8分，以此类推，排在最后一项打1分，得出每位专家对各项指标实际打分总和为相同的常数。最后再将各项指标的得分分别求和并分别除以上述打分总和与专家人数的成绩，得出各项指标的实际权重[12]。但在多层次的评估指标体系中，采用德尔菲法无法直接比较处于不同层次的因子重要性。需要采用层次分析法，建立层次结构模型然后求解判断比较矩阵的特征向量、并使其通过一致性檢验（归一化），从而实现对各层次最基础因子的影响大小进行量化较[13]。

其次，指标的测量方式。法律的经济影响评估指标体系的操作以追求结果的量化为导向。因而，评估主体首先要对评估指标进行数量化处理。依据指标的属性不同采取差异化的方法，对指标的价值予以量化。然后在量化基础上对指标进行统一数据处理，完成指标体系计算。具体来讲，针对指标的具体量化问题，我们主要测度每项指标在实践中产生的成本和收益。其中，法律实施带来的积极经济影响作为立法收益。法律对经济发展的消极影响，则为立法成本。当然，法律实施究竟产生了什么样的影响后果？是积极影响更大，还是消极影响多一些？对于这个问题需要从专业数据库和有关调查问卷中来获取结果。另外在市场价格中，一些经济指标的价值也能得到反映和体现。如宏观性的经济影响指标中的经济增长状况和市场价格状况的有关货币值，评估者就可从有关部门的统计年鉴和市场经济的等价交换机制中直接获取。最后，在获得各个指标数值基础上，立法主体要获得最终的评估结果，还需要将这些数值加总，并通过成本收益角度进行比较。此时评估者可直接计算指标的成本和收益，获得该法律实施的净收益，以证明法律监管的有效性。当收益大于成本，说明立法产生了较好经济效益。当收益小于成本时，则说明立法经济效益没有达至预期，需要进一步修改法律的有关内容，以提升法律实施的效果。