税收立法主导转换的必要性及其良性运行制约的探讨

叶太保

税收立法权是关乎国家财政税收收入与公民财财产保护的一项重要国家权力。随着，我国中国特色社会主义市场经济的不断发展与完善，现行的由行政机关主导的税收立法的弊端日益凸显，近些年来税收立法权回归人大（全国人大及其常委会）的呼声越来越高。笔者通过对现行我国税收立法情况进行分析解构，指出由人大主导税收立法的必要性，探讨税收立法权回归人大需要解决的税收法律主义入宪、法律保留与授权的关系、立法能力建设等三个方面的制度性制约问题，为下一步人大主导税收立进入实践操作层面提供一些参考和借鉴。

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税收立法权的涵义

关于税收立法权的概念问题。法学界，很多专家学者有过相关的研究：例如，厦门大学胡学勤教授认为，税收立法权是指立法机关和有关国家机关在各自的权限范围内依照法定程序制定、颁布、调整和废止有关税收法律、法规、规章的活动。这是基于传统意义上的定义，强调从法理的衍生角度出发来定义税收立法权具有代表性。而众多学者的观点，所谓的“税收立法权”一般取其广义涵义，包括：（1）税法的制定、颁布、废止权。（2）税种的开征和停征权。（3）制定税法实施细则的。权力。（4）税收法律、法规的解释权。（5）税目的增减和税率的调整权。（6）税收的加征和减免退权等多项权力。税收立法权的这些具体内容依据内部的逻辑关系可以大致分成三个层次。（1）和（2）属于塔尖层次，是“主立法权”；（3）和（4）是对税收法律法规的系统性落实和解释，属于中间层次；（5）和（6）是对税收法律法规在既定框架内的具体调整，属于基座层次。这里我们可以看出税收立法权与税收征管权之间的区别与联系。根据税收立法权所做出的是具有一般性、普遍性的法律规定，而税收征管权是对这些的法律。规定所作的具体适用性解释和应用。

我国税收立法权运行现状分析

（1）现行税收立法概况

在我国，行政机关主导的税收立法的现状从现行有效税种的立法情况中可见一斑。具体而言，在现行有效的18个税种中，只有企业所得税、个人所得税、车船税三个税种是由全国人大或全国人大常委会以法律的形式规定的，其余15。个税种均由国务院以行政法规的形式规定。各实体税法的实施细则则主要由财政部、国家税务总局等政府主管部门制定。这就使得行政法规和部门规章成了我国税收法律渊源的主体。，以致我国的税收立法体系呈现出“行政立法为主、人大立法为辅”的格局。此种格局的形成和改革开放初期全国人大及其常委会的两次立法授权有着直接的关联。当前我国税法立法主体结构分为“一个机构、二级主体、三个垂直层级、四个分支部分、多个主体并存”。

（2）税收立法由人大主导的必要性

在中央与地方税收法律法规的不断出台亮相后，政府财政收入暴涨，其增长速度远远超过了人民的收入增长水平。这一方面表明了我国经济的飞速发展，但另一方面也显示出政府对纳税人财产的“剥夺”，造成了“国富民贫”的局面。特别是在全球经济一体化的今天，广大纳税人格外关注“税负痛苦指数”，如果国内的这一指数长期居高不下，是不利于我国经济长期健康可持续发展的。

综上所述，全国人大及其常委会行使税收立法权有其理论层面的当然性和现实层面的必要性。税收暂行条例是属于国务院的范畴，但是，“暂行”不能“长期化”。税法是全国人大的范畴，应该是长期的、稳定的，必须适时回归。这既顺应公民对于财产权益保护的热切期盼，也应是依法治国和民主建设题中应有之意。

结束语

从实践来看，由全国人大及其常委会主导税收立法的条件已经成熟，由国家行政机关以授权立法的形式制定税收行政法规、规章不具有现实必要性与合理性。经过多年的探索和发展，我国的税收体制已经基本形成，也积累了丰富的税收立法经验，由国家立法机关制定税收法律的条件已经完全具备。笔者认为，应当尽快由全国人民代表大会通过立法程序正式废止《决定》，将税收立法權收归全国人大及其常委会行使。这既是税收的本质属性所要求的，又是我国现行立法体制所要求的，并且也符合各国税收立法的惯例，有助于进一步加强国家税收立法，更好地保护人民的财产权利。如果说税收行政立法仍有其存在的必要性，那么从保护人民财产权出发，也应当将税收行政立法严格限定在执行.性立法以及在《税收征收管理法》的框架下对税收征收管理的具体操作规程等作出规定，而不应当将税收的开征、停征、减征、缓征等一般性立法权授予行政机关。对于现有的税收行政法规，应当依据《立法法》的规定，“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常委会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止”。在相关税收法律制定颁布之后，国务院不得再对现有的税收行政法规进行修改或者废止。

同时，只有真正解决好税收立法权回归的三个方面的制度性制约问题（税收法律主义人宪、法律保留与授权立法关系以及立法能力建设）才有可能实现立法权的真正意义上的回归。其中，税收法律主义人宪是核心，法律保留与授权立法关系是关键，立法能力建设是保障。随着依宪治国与依法治国的不断推进和完善，税收立法体制的日趋成熟，我们坚信人大主导税收立法已经到来，因为这是新时代的呼唤、民众的期盼和法治精神实践的必由之路。

[1]李连宁：收回税收立法授权时机已成熟[N].新京报，2013—3 -10.

[2]翟继光.税收法定原则比较研究[J].杭州师范学院学报，2005，（2）.

[3]吴萍《我国的税收立法及其完善》，《江西财经大学学报》2004年第9期.