土地发展权评估概述

涂静

在城市快速发展的时期，土地利用活动频繁，大量的土地征收和房屋拆迁造成了很多问题，其中争议最多的就是土地补偿价格的问题，土地补偿评估价格偏低的实质就是土地价格评估中没有考虑到土地的发展问题。土地发展权在土地利用活动中是客观存在的，但我国还没有设置土地发展权制度，缺少对土地发展权价格的评估，而这恰恰是造成各种土地利用活动、土地营理出现问题的重要原因之一。

土地发展权权属 评估方法 建议

土地发展权相关概念

（l）土地发展权的含义

我国土地发展权概念引入于20世纪末期，学术界对土地发展权的界定归纳起来可以分为狭义和广义两种。广义的土地发展权：“所谓土地发展权，是对土地在利用上进行再开发的权利，即在土地利用时变更土地用途职权，在空间上利用向上纵向立体发展，它包括空间（上空、地下）建筑权和土地开发权。”狭义的土地发展权是指“改变土地原有用途和利用性质的权利，它不仅从属与土地所有权而由土地所有者支配，也可以脱离土地所有者而单独支配。它是土地各种处分权中地位最重要的权利之一。”

广义的土地发展权概念所覆盖的范围比较广泛，实际上在一定程度上包含了地上权、空间权，没有准确地反应土地发展权的内涵，也不能体现土地发展权本身所具有的特性。狭义的土地发展权主要突出“改变土地用途”这一重点，而忽略了土地利用强的改变。综合考虑土地发展权的历史，作用和特性等，本文认为土地发展权就是为适应土地用途管制和多元化立体开发利用的需要而设立的，改变土地利用方式的权利，是一项可以独立支配的财产权。

（2）土地发展权的权属

土地发展权的权属即土地发展权归谁所有的问题。资产的价值是对某一特定主体而言的其具有的价值，因此，确定土地发展权的权属是土地发展权评估的基本前提。

1.国外土地发展权权属确定

不同国家的土地发展权制度不尽相同，因而土地发展权的确权也存在差异。形成这种差异的原因在于，一方面各个国家的土地制度存在一定的差异；另一方面其还会受到国家体制的根本性影响。西方资本主义国家对土地发展权的权属确定可分为以下两种类型，其代表国家为英法和美国。

1947年英国《城乡规划法》规定，一切私有土地将来的发展权移转归国家所有，由国家独占，实行“土地发展权国有化”。法国1975年颁布法律规定了土地发展权的法定上限密度限制，即“建筑权”。超过法定上限密度限制的“建筑权”属于地方政府所有，建筑开发人若想超过上限密度限制进行建筑，须向政府支付超过密度限制负担款，即购买超过标准的建筑权。英国土地发展权制度设计的价值取向关注“公平”，其目的在于建立一种对土地开发进行有限控制的机制。

美国将土地发展权定性为一种财产性私权利，体现出保护土地所有权人土地发展性利益的诉求。美国土地发展权转移（TDR）和土地发展权征购（PDR）两种制度，都规定土地发展权归原土地所有人所有。在土地发展权归原土地所有人所有的制度条件下，无论土地发展权被政府征购，还是土地发展权转让给土地开发者，原土地所有权人都能得到一笔可观的收入，这样做既保护了耕地，，又调动了土地所有人保护土地的积极性。美国土地发展权制度设计的价值取向注重“效率”，其目的在于建立一种土地保护的激励机制。

2.我国土地发展权权属问题

由于我国是社会主义制度，决定了我国城镇土地所有权归国家所有，集体土地所有权归集体所有。由于城镇土地归国家所有，因而城镇土地发展权自然也归国家所有。而集体土地发展权由于土地二元结构的法律现实，以及农用地用途管制和征用制度的存在，关于其归属以及收益分配的争议就比较大，总体上有以下三种观点：

第一种观点主张将农地发展权归国家所有，使用者若要进行开发必须先向国家购买发展权。该观点基于“涨价归公”原理，认为农用地转换用途后的增值，是由于国家对土地利用的规划和国家公共基础设施、公共服务设施的建设而产生的增值应归社会所有。

第二种观点主张将农地发展权归土地所有者所有，国家可以向农地所有者购买发展权，或者进行市场交易。有些学者则进一步主张应该在农地用途转换的过程中区分公益用地和非公益用地，并认为非公益用地应该对农民进行农地发展权的补偿，即使非要坚持“涨价归公”，也应该通过税收的方式。

第三种观点主张由国家作为农地发展权的权利主体代表，同时农民通过建立社会保障机制的方式分享发展权权益。按照马克思的地租分配理论，级差地租I应该归土地所有者所有，级差地租Ⅱ应当由土地所有者和征地者共同所有。因此，在对增值部分的分配上应考虑被征地者的利益，发展权收益应由国家和农民分享。

综合考虑，第三种观点融合了前两种观点，既满足中国发展的实际需要，又能让失地农民分享到土地增值收益，分享到工业化、城市化的成果，解决失地农民问题。但需要说明的是，第三种观点提出的社会保障机制考虑的是土地未来发展权的收益分配问题，并未涉及初次分配，即集体土地征收过程中的土地收益分配。

土地发展权的评估方法

（l）美国土地发展权评估思路

土地发展权是土地主提高土地开发强度的权利，可从土地权利束中单独剥离配置。美国土地发展权制度是一种为避免私人利益最大化的土地配置行为选择损害公众整体福利的土地价值再分配手段：设土地主维持某种符合公众利益的土地用途时纯收益VP，其他社会成员纯收益（外部性）为VS，而土地主提高土地利用强度的纯收益为CP。若VP+VS>C且CP>VP，则土地主维持土地利用现状对社会整体（土地主+其他社会成员）是有益的，而自身则会承担CP-VP的收益损失，也即土地发展权价值。其按照土地利用边际收益MRp等于边际成本MCp所確定的现状土地供给水平Qp必然低于社会最优水平Qs。而若CP-VP< VS，则其他社会成员可从VS拿出一部分补偿土地主发展权损失CP-VP，同时与其分享剩余VS-（CP-VP）。通过这种土地价值分配调整，补偿土地主为社会福利所让渡的发展权价值并使其有利可图，提高其边际收益，促使其自愿维持公共利益最优的特定用途土地供给水平，实现帕累托改进，并通过“发展权购买 （Purchase of DevelopingRights，PDR）”和“发展权转移（Transferof Developing Rights，TDR）”两类机制实现。

（2）我国土地发展权评估现状

1.缺乏相应的制度基础

虽然自20世纪90年代开始，学术界就开始对土地发展权制度展开了研究，但至目前为止我国土地发展权尚缺乏系统的研究成果，同时在法律上也无土地发展权的相关规定、实际处理，只能从土地开发管理制度人手。

我国土地发展权评估发展制约主要是以下几个方面：首先，对于我国的土地发展权权属问题至今学术界没有一个统一的认识，更别说在法律上予以明确。然而，随着城市化不断加快，集体土地征收、流转频繁，现行的土地征收制度限制了土地发展权的经济实现，造成了很多纠纷和矛盾以及土地征收管理混乱的局面。其次，由于土地产权界限模糊导致土地收益流失，并进一步出现了土地增值收益分配不合理的问题。土地发展权价格的本质是土地因为利用方式，例如用途或利用强度的改变而产生的增值收益。目前我国的土地增值收益主要以租、税、费的形式表现出来。而土地租、税、费的实现过程实际上就是土地增值收益在土地所有者、使用者、管理者之间的分配。但在实际操作中由于产权界限模糊使得三者在收益分配上难以明确，特别是处于弱势的农民。

2.缺少合理的评估方法

目前我国的土地评估主要是针对土地使用权、土地抵押权、土地租赁权以及征地补偿等方面，现有的土地估价方法主要有收益还原法、市场比较法、成本逼近法、剩余法、假设开发法以及基准地价系数修正法。概括起来就是三种评估思路：收益法（收益还原法、假设开发法）、成本法和市场法（市场比较法、基准地价系数修正法）。

收益法是將未来预期各期净收益，通过适当的折现率，求取收益年限内各期净现值之和作为土地价值的方法。在收益法应用当中，虽然考虑了土地未来的预期收益，但是难以分辨出该评估结果是否包含了土地使用权或其他权利价值，即归属于土地发展权的价值难以确定。

成本法的思路是求取土地在估价时点的重新构建价格，然后扣除建筑物折旧或相应开发费用以得到土地的价值。其确定的价值土地剩余年期的补偿价值，是土地的重新取得成本，忽略了土地可能带来的增值收益，也就是说在土地评估中无法体现土地发展权的价值。

市场法是指在土地交易市场上，找到与待估土地相类似的参照土地的交易信息，并通过对其差异进行系数修正求得待估土地的价值。市场法应用的前提条件是拥有一个公开、活跃的土地市场，但我国土地发展权评估缺少评估实践，在市场上难以找到参照对象。

土地发展权价格评估由于土地发展权制度的缺失，评估理论的缺乏，尚未纳入土地价格评估体系，土地发展权本身的特殊性也使得土地发展权价格的评估区别于一般的土地价格评估。由于土地发展权价格是土地利用规划、区位、土地用途与土地利用强度的变化带来的土地纯收益的变化，所以以上几种估价方法都不能完全适用于土地发展权价格的评估，土地发展权价格评估方法目前还很欠缺。

对土地发展权评估的探索

（l）建立和完善土地发展权法律及制度

明确土地发展权的归属是土地发展权制度建立、价值评估评估的重要前提。在法律上确定土地发展权的归属，将土地发展权纳入作为单独一项权利纳入到土地权利体系中，建立和完善我国土地发展权的相关法律及制度，有利于科学、全面地反映土地价值，促进我国土地价值的经济实现，防止土地资产流失，优化土地市场。为解决征地过程中存在的问题，还应就土地发展区配置模式、土地发展权价值分配方式进行相应的探索及制度设计。

（2）借鉴国外土地发展权评估经验

对于被征收土地来说，土地是农民所有权和财产权的载体，农民即是土地使用权的提供者，又是土地发展权的提供者。在集体土地征收过程中，国家低征高卖，垄断土地一级市场，占有全部土地发展权带来的增值收益，致使失地农民权益受损。美国农地发展权的价格等于农地转为建设用地后的价格扣除原农业用途的土地价格及建设开发成本后的余额。评估农地发展权的价值应明确农地发展权的价值等于农地转为建设用地的全部增值。从理论上来说，由于农地发展权属于农地所有者，因此，这一增值自然应全部归农地所有者获得。考虑到我国政府在土地管理中扮演的角色，可以从土地发展权收益中按一定比例分配属于政府管理职责的收益，即土地管理费用，可以通过税或费的形式来实现。

从土地发展权的定义出发，确定土地发展权的角度可以从土地用途和土地利用强度两个方面来考虑。在农用地用途发生转变，即转为非农用地或建设用地后，由于土地用途的改变会带来土地预期收益的改变，那么相应的会改变土地的价值量。土地利用规划中土地用途分为商业用地、工业用地、住宅用地，土地发展权价格就是由于这种土地用途改变而产生的土地价值该变量。土地利用强度有三个具体的应用指标：容积率、建筑密度和建筑高度，主要由容积率来表示，土地发展权价值可以表示为土地容积率改变所带来的土地价值改变量。

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