高速公路PPP项目经营模式选择影响因素浅析

李健宏 钟峰雨 董建玉

随着我国经济的快速发展，高速公路的建设需求越来越旺盛。传统高速公路的经营模式主要以政府收费还贷模式为主，市场化的经营性（BOT）模式为辅。政府收费还贷模式在高速公路的快速发展过程中起到了重要作用，但该种模式却有明显的局限性，尤其在全国各地政府过变举债、中央政府不断出台政策严控政府债务并鼓劻社会资本以PPP模式积极参与大型基础设施投融资、建设和运营的大背景下，政府收费还贷模式应用阻力和限制日益加大，而PPP模式恰好能有效地突破这一困境，实现高速公路发展现状下的经营模式互补。

高速公路 PPP项目

经营模式选择 影响因素

PPP模式概述

PPP是英文“Public-PrivatePartnership”的缩写。在我国，PPP模式并非近年来的新生事物，而是已有长远的实践历史。2014年9月23日，财政部通过《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）明确定义了PPP即为政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，也赋予了PPP新的内涵。

高速公路特点概述

（1）投资规模大

高速公路项目是典型的资金密集型项目。项目的里程一般较长，对比一般的公路建设，建设标准高，施工技术复杂，造价水平自然也高。这些因素都决定了高速公路项目建设成本高，投资规模大的特点。

（2）投资回报周期长

高速公路投资回报周期一般较长且具有一定的不确定性。首先，高速公路的建设周期长，从规划设计到开工建设一般需经过3一5年左右的时间。其次，高速公路的经营收费期较长，一般为巧年以上。同时整个经营周期内，高速公路的车流量、收费标准等都具有极大的不确定性，从而导致项目投资回报周期的不确定性。

（3）兼顾公益性与经营收益性

一方面，高速公路作为政府向社会公众提供的大型交通基礎设施，承担着固有的公益属性；另一方面，高速公路主要通过向使用者收取通行费收入以及沿线范围内的服务区、广告牌等商业运营，收回项目投资并实现一定的投资回报，项目具有经营收益性的特点。

高速公路PPP项目的经营模式类别

具体经营模式可分为以下三大类：

（1）自负盈亏的BOT模式

该种经营模式下，一般约定政府不给予社会资本补助资金，或仅在建设期（运营初期）给予固定的投资补助资金，项目投资能否收回主要取决于社会资本在特许经营期内的通行费收入、服务区运营及广告牌租赁等经营收入水平。该模式最主要特点是社会资本方自负盈亏。

（2）“保底车流量”的BOT模式

该种经营模式下，政府方会对社会资本特许经营期内的车流量进行最低流量保底。实际运营过程中，若当年的实际车流量未达到政府保底车流量，政府会对差额车流量部分对应的通行费收入进行缺口补足；相应的为实现成本一收益一风险相对等，若当年的实际车流量超出政府保底车流量，政府和社会资本方也会约定相应的超额收益分配机制。

（3）“使用者付费+政府可行性缺口补贴”的BOT模式

该种经营模式下，项目收益机制一般会约定一条基本的收益红线（一般通过基本的投资收益率获得），在实际运营过程中，若项目当年通行费收入、服务区运营及广告牌租赁等经营收入未达到基本收益红线，政府给予可行性缺口补贴；相应的为实现成本一收益一风险相对等，若当年通行费收入、服务区运营及广告牌租赁等经营收入超出基本收益红线，政府和社会资本会约定相应的超额收益分配机制，以确保社会资本长期稳定的合理投资回报。

高速公路PPP项目经营模式选择影响因素

（1）项目自身经营收益水平

判断一个高速公路PPP项目更适用哪种经营模式，首要分析的即是项目自身的经营收益水平；由于高速公路经营的主要收入来源为通行费收入，所以分析项目经营收益水平要抓好项目预期车流量、收费标准以及收费期限这几点关键。

（2）政府和社会资本的模式偏好

对于同一个项目，可能几种经营模式都适用，但不同模式的投资风险大小不同，相应的投资收益水平也不同。政府和社会资本在做经营模式选择时，会结合不同模式下项目的风险及利益分配特点作多方面的博弈。

（3）政府财政承受能力

高速公路PPP项目由于自身经营收益性不足，可能会涉及政府补贴资金，但不同模式对补贴的额度、到位时点要求等都不相同。政府和社会资本在模式选择时，会综合考虑政府当下及预期的财政支出能力，以确定合适的经营模式。

高速公路PP尸项目经营模式的适用性分析

（1）自负盈亏的BOT模式适用性分析

首先从项目自身经营收益水平来看，若项目预期经营收益能够覆盖项目前期的投资成本，并能形成可观的投资回报，则该类项目优先适用于自负盈亏的BOT经营模式；若项目预期经营收益不能覆盖项目前期的投资成本，但政府有能力也愿意在项目前期提供合理额度的补助资金，则此类项目也适用邢先择该模式。另一方面应严控投资建设成本和运营成本，在保证项目功能性、使用性基础的前提下，最大限度的减少投资支出。

（2）“保底车流量”的BOT模式适用性分析

从项目自身经营收益水平来看，却页目预期经营收益不能覆盖项目前期的投资成本，但预期收费标准在收费期限内能够基本保持稳定，目政府愿意对项目进行最低车流量保底，按约定提供缺口补贴，以满足社会资本的最基本投资收益需求，则此类项目适用邢先择“保底车流量”的BOT模式。

（3）“使用者付费+政府可行性缺口补贴”的BOT模式适用性分析

从项目自身经营收益水平来看，若项目预期经营收益不能覆盖项目前期的投资成本，但政府愿意在项目运营期，以平缓的财政支出提供项目可行性缺口补贴，以满足社会资本预期合理的投资收益需求，则此类项目适用于选择“使用者付费+政府可行性缺口补贴”的BOT模式。

结束语

在现行的经济体制和政策形势下，采用PPP模式进行高速公路建设和运营具有较强的优势，政府和社会资本间有利于建立公平、开放、透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境。而高速公路PPP项目的具体经营模式选择，并非有绝对的定式，而是要根据项目本身特点、政府和社会资本的相关诉求综合确定，各种经营模式间也可融会贯通。

[1]王先.PPP项目模式面临的风险及应对措施[J].中国商论，2017（31）：33-34.