公共服务公私合作模式浅析

陈婷婷 涂秋巧

PPP模式能让政府和社会部门充分发挥各宫的优势，通过长期合作来完成公共服务或者公共产品，既有利于政府履行职责，也为私人部门带来收益。本文将主要分析公共服务公私合作模式类型、特点及适用范围。

公共服务

PPP模式 项目管理 投资

引言

交通运输、医疗、教育等公用事业等具有公共产品的性质。长期以来，我国公共服务、公共产品均由国有企业或地方政府主导，财政支出和政府预算外支出是主要的资金来源。随着我国经济发展进入“新常态”，财税体制改革、土地制度改革、城镇化改革深入推进，将深刻改变以基础设PPP模式积极引入私人部门参与公共事业投资与运营，参与城镇化建设，在保障资金来源、引入先进的建设和管理经验、保证项目和公共服务质量上有较大优势。

公共服务公私合作的典型模式分析

公共服务的传统提供模式即政府安排、政府投资、政府运营。在引导并促进私人部门进入公共产品供给领域过程中，根据私人部门在公共服务提供的过程中所参与的深度进行划分。如下表所示。

私资公营的合作模式

（1）定义

所谓私资公营，即私人部门参与公共服务项目的投资，而公共服务项目的运营仍由公共部门提供。典型的类型包括BT。BT是英文Build（建设）和Transfer（移交）缩写形式，意即“建设一移交”，是利用私人部门资金来进行基础设施建设项目的一种融资模式。如私人部门进行铁路、公路、体育场馆、养老设施的投资建设。

（2）运行模式

采用“BT”模式建设的项目，公共部门拥有项目的所有权。私人部门（投资方）获得项目的融资和建设特许权。银行或其他金融机构根据项目的未来收益情况为项目提供融资贷款。公共部门在BT投资全过程中行使监管、指导职能，保证BT投资项目的顺利融资、建成、移交。

（3）优缺点分析

公共服务公私合营如果采取BT模式需充分考虑该模式的优缺点。BT模式能夠为私人部门剩余资本提供新的投资出路，缓解政府的财政投资压力，金融机构通过为BT项目融资贷款获得稳定的融资贷款利息。但是，BT模式也存在明显的缺陷。私人部门投资成本高，政府监管难度大等。在运用该模式时，政府必须加强质量监督，在项目建设标准、建设进度、建设质量上加强控制。

公资私营的合作模式

（1）定义

所谓公资私营，即私人部门参与公共服务项目的提供、基础设施的维护与运营，而公共服务项目的投资仍由公共部门提供。典型的类型包括服务外包、O&M、MC、 LOT、TOT。

（2）运行模式

私资私营的合作模式

（1）定义

所谓私资私营，即私人部门参与公共服务项目基础设施的融资、建设或者重建，向单个或少量承购商（公共部门）提供服务，或者直接向使用者（公众）提供服务的公私合作模式。典型的类型包括BTO、LBT、BOT、TBT、BOO、BOOT、DBFO等。

（2）运行模式

1.BTO（建设-转让—运营）

私人部门投资新建的基础设施，建成后把所有权转让给公共部门，私人部门可以经营该基础设施20-40年，在此期间向用户收取费用。

2.LBO（租赁—建设—经营）

公共部门授予私人部门合同，私人部门可以通过资金扩展并经营现有的基础设施。私人部门根据合同条款收回投资并通过运营获得合理的汇报，同时必须向政府部门缴纳租金。与B，ro类似所有权都在政府。但BTO是先建设后租赁。LBO是先租赁后建设。

3.BOT（建设—运营—转让）

在这种模式下，首先由项目发起人通过投标从委托人手中获取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及当地政府给予的其他优惠来回收资金以还贷，并取得合理的利润。特许期结束后，应将项目无偿地移交给政府。在BOT模式下，投资者一般要求政府保证其最低收益率，一旦在特许期内无法达到该标准，政府应给予特别补偿。

4.TBT（转让—建设—转让）

TBT就是将TOT与BOT融资方式组合起来，以BOT为主的一种融资模式。在TBT模式中，TOT的实施是辅助性的，采用它主要是为了促成BOT。实质上，是政府将一个已建项目和一个待建项目打包处理，获得一个逐年增加的协议收入（来自待建项目），最终收回待建项目的所有权益。

5.BOO（建设拥有—运营）

BOO（Building-Owning-Operation建设、拥有、运营）模式是由企业投资并承担公共服务基础设施工程的设计、建设、运行、维护、培训等工作，硬件设备及软件系统的产权归属企业，而由政府部门负责宏观协调、创建环境、提出需求，政府部门每年只需向企业支付系统使用费即可拥有硬件设备和软件系统的使用权。

6.BOOT（建设一拥有一经营一转让） 私人部门对所建项目设施拥有所有权并负责经营，经过一定期限后，再将该项目移交给政府，是由BOT演变的一种投资方式。是一种连投资带承包的方式，多头获利，长线受益，回报高。但同时由于对承包商的要求也高：你是投资人，必须管好、用好资金；你是建设方，必须保证项目进度和质量；你是运营商，必须保证赢利。采取BOOT方式，从项目建成到移交给政府这一段时间一般比采取BOT方式长一些。

7.DBFO（设计一建设一融资一经营）

DBFO模式是指从项目的设计开始就特许给私人部门进行，直到项目经营期收回投资和取得投资效益。由社会资本负责项目的投资、融资、设计、建造、运营、维护、管理和用户服务的职责，政府的参与角色边界控制在公共产品及服务的定价管理、公共服务质量及数量的监管、投资补贴的拨付、相关优惠政策的落实等方面。

8.DBFOM（设计—建设—融资—经营—维护）

DBFOM即社会资本为PPP项目提供从融资、建设到运营、维护的全方位全周期管理模式。

结语

本文创新地提出了按照投资与运营的主体方对公私合营的模式进行归类，对每类项下的具体合作模式进行分析。通过研究政府与企业在公私合作中的职能划分、角色分工、出资责任，研究各模式下的典型特点及运行规律，较为全面地阐述了目前适用于我国的各类公司合营模式。为实践中选取公私合作模式的选择提供参考依据。

[1]王灏.PPP的定义与分类研究[J]都市快轨交通，2004

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