农业政策性金融支持乡村振兴战略初探

赵婷婷 靳佳明 赵清华

乡村振兴战略是全面建成小康社会和社会主义现代化国家的重大历史任务。政策性金融的支持虽在乡村振兴战略中发挥着重要的作用，但长期单一的业务结构，传统的业务模式，高昂的融资成本和政策性金融风险的低分担阻碍着政策性金融对乡村振兴战略的支持。因此，通过提高产品和业务模式创新，建立多元化融资体系，降低融资成本，加强政策性金融的风险管理，可以更好地调动农业政策性金融的活力，从而促进政策性金融为乡村振兴战略服务。

政策性金融

乡村振兴战略 风险管理

政策性金融支持乡村振兴战略的意义

（1）乡村振兴战略的意义。实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署。关于乡村振兴的内涵。有研究者认为，乡村复兴是对传统乡村转型概念的提升。农业是立国之本，强国之基。农业农村农民问题是关系国计民生的根本问题，只要农村不实现现代化，国家就无法实现现代化。自十八大以来，我国一直把“三农”问题作为工作重心，在政策上提供优惠，支持农村建设，为党和国家的进步做出了贡献。只有充分全面地落实乡村振兴战略，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾才有可能解决，我国才能早日实现全体人民的共同富裕。

（2）政策性金融支持乡村振兴战略的意义。我国农业生产总值居世界首位，占世界农业生产总值的23.1%。乡村振兴战略的部署需要大量资金投入，仅靠财政和国债资金远远不够，必须建立有效的机制去调动全社会的资本。政策性金融的地位举足轻重，不可替代。有关数据显示，我国高标准农田投资的标准偏低，离实现高标准基本农田建设存在很大资金缺口。绿色生态农业需要前期投入，才能维持可持续经营。从国务院的调查来看，67.21%的新型经营主体贷款需求不能获得满足，超过30%的存在生产经营资金周转困难。此外，要想增加农民收入，根本上要延长产业链，提高农业的附加价值。不少产业项目的发展基本难以通过银行的信贷审核机制，非常需要政策性金融的支持。

制约我国政策性金融支持乡村振兴战略的关键问题

（1）长期单一的业务结构不足以支持乡村振兴战略。我国的农业发展银行在创立之初，主要用于政策性收购粮棉油等重要农产品。以农业发展银行为代表的政策性金融在近年来，业务领域得到了拓展。在贷款领域拓展的方向主要是农业农村的基础建设。从农业农村基础设施的贷款结构上来看，主要有水利建设、农村路网、公路建和棚户区改造等；对水利、公路和棚户区改造的投入仍在增长。政策性金融而对农业综合开发和生产投资的支持非常小。

（2）传统型业务模式制约了对乡村振兴战略的支持。如今，以农业发展银行为首的政策性金融仍然是以机构网络的直接贷款发放为主，虽然建立了大型服务网络，但对于全国1255万家农业产业化企业、3542万家农业产业化服务组织和超过340万的农业规模经营农户是远远不够的。村镇银行缺乏竞争力。相对已有的信用社分支机构、邮政储蓄银行的分支机构等，村镇银行在公信度、社会信誉方面还处于劣势。与政府平台和项目绑定的投贷方式，虽然降低了搜索甄别的成本，但政策性金融项目辨识和风险控制能力下降。

（3）高融资成本和低风险分担导致对乡村振兴战略支持不足。政策性银行经过多年的市场化融资模式探索，政策性银行的融资渠道已经由过去完全由财政和央行再贷款支持下封闭的指令性贷款运行模式，转变为日益市场化的投融资模式。但是，过多的依靠完全的市场化筹资大大增加了融资成本，使得政策性金融对农业提供低成本、长期性的业务受到影响。此外，国家对政策性银行承担的风险分担和收益补偿不足，影响了政策性金融对乡村战略的支持。

政策性金融支持乡村振兴战略的对策分析

（1）产品服务与业务模式创新。为了稳定农业经营，提升耕地的地力，增加农村土地经营权抵押贷款业务。政策性金融可向长期稳定的租地者提供土地流转按揭贷款以偿付土地租金，这些经营者效益提高，可促进产业升级。发展农地资产托管业务，对农业生态保护项目提供长期低息贷款，以此促进产品服务与业务模式的创新。政策性金融具有公共性和普惠性，项目只要符合扶持的标准，就能享受财政投入、政策扶植、税收优惠、风险补偿，并引导商业银行、风险投资、保险资金流向该领域。政策性金融具有很强的正外部性。

（2）多元化融资，降低融资成本。当前，政策性金融机构主要的资金来源方式有：政府供给资本金，发放债券筹资和借款（从财政、央行等）。这些渠道获得的资金毕竟是有限的，因此需要创建多元化的融资渠道。可更大比例地依赖债券市场来吸收资金，增加以国家信用为担保的专项债务；在境外宣传推广人民币债券，利用国际上的低成本资金为乡村振兴战略服务；建立规范的基金运作模式，广泛吸纳社会资金，并发起公益性股权众筹。此外，政策性金融還需要加强与经济发达地区的合作与投资，进行联合放贷，更好地助力乡村振兴战略。

（3）加强政策性金融的风险管理。国家对政策性金融的风险分担不足，对政策性金融机构的政策补贴不够，在很大程度上导致了政策性金融对乡村振兴战略的支持程度受限。在这一点上，我们可以借鉴日本的经验。日本的农林渔业金融公库十分重视风险管理，构建了一套规范贷款准入、信用评级、风险保证金、有效资产抵押担保业务的制度管理体系。还加大贷前审后管理工作的力度，使用法律手段和清收措施降低信贷风险。此外，还应该提高风险管理的外部环境，加强农业政策性金融风险补偿机制，规范政策性金融的风险管理机制，以此来加强对乡村振兴的支持。

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