我国规划环评立法立规历程和趋势分析

胥鹏海

摘 要：本文通过规划环评相关法规建立过程、内容的调查，分析了不同时期规划环评法规建设特点，预测分析了未来的发展趋势和重点，以期对规划环评法规建设起到抛砖引玉的作用。

关键词：规划环评；立法立规；趋势

规划环境影响评价（以下简称“规划环评”）是指对政府及其职能部门组织编制的有关规划实施后可能造成的环境影响进行识别、分析、预测和评价，并在此基础上提出预防和减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的一种方法和制度。

一、规划环评立法立规历程分析

1973年8月，第一次全国环境保护会议审议通过了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，其中“关于做好全面规划、工业布局”的论述中提到“不能只看局部，不顾全局，只顾眼前，不顾长远；厂址的选择，要注意环境保护等等，排放有毒废气废水的企业，不得布局在城镇上风向和水源上游”，这些条款都显现出早期规划环评的思想萌芽。

1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法》，其中“国家保护环境和自然资源”的规定，给我国的宏观环境管理提供了宪法依据，同时大会还提出了环境保护立法规划，自此规划环评进入立法准备阶段。

1979年9月13日，第五届全国人民代表大会第十一次会议审议通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，规划环评有了初步的法律基础。

1998年，国务院发布了《建设项目环境保护管理条例》，其中提出“流域开发、开发区建设、城市新区建設和旧城改造等区域性开发，编制建设规划时，应当进行环境影响评价”，对于规划环评的执行范围、介入时间进行了进一步的明确。

2002年10月28日，第九届全国人民代表大会第三十次会议审议通过了《中华人民共和国环境影响评价法》，自此规划环评的法律地位确立，标志着规划环评进入新的发展阶段。

2003年8月11日，环境保护总局印发了《规划环境影响评价技术导则（试行）》（HJ/T130-2003）、《开发区区域环境影响评价技术导则》（HJ/T131-2003）。10月8日，环境保护总局印发了《专项规划环境影响报告书审查办法》（第18号令），对专项规划环境影响报告书的适用范围、审查程序、审查意见的要求和应用等方面进行了进一步的细化。

2004年7月6日，环境保护总局印发了《关于印发<编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）>和<编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）>的通知》（环发〔2004〕98号），提出了规划环评文件分类管理的思路，规定了9种需要编制环境影响报告书的专项规划和13种需要编制环境影响篇章或说明的专项规划。

2006年11月6日，环境保护总局印发了《关于加强煤炭矿区总体规划和煤矿建设项目环境影响评价工作的通知》（环办[2006]129号），提出了强化煤炭矿区总体规划环评、将规划环评及其审查意见纳入规划审批、实施公众参与、规范煤矿建设项目环评审、水资源和固体废物资源化利用等方面的具体要求。

2007年12月1日，环境保护总局、发展改革委、交通部联合印发了《关于加强公路规划和建设环境影响评价工作的通知》（环发2007[184]号），提出依法进行公路规划环评、严格公路建设项目准入、高度重视建设项目设计、施工和运行管理等各个阶段的生态保护和污染防治等方面的具体规定。

2007年12月7日，环境保护总局印发了《关于进一步规范专项规划环境影响报告书审查工作的通知》（环办[2007]140号），对于专项规划环境影响报告书的审查主体、审查形式、审查组人员构成、审查意见的报送和应用进行了更为详细的规定。

2009年8月17日，国务院印发了《规划环境影响评价条例》，以行政法规的形式规定了需要实施环境影响评价的规划范围（即“一地、三域、十个专项”），并进一步细化了报告书、篇章或说明的适用范围，对于审查过程的要求进行了细化，《条例》的发布标志着规划环境影响开始了专项立法的探索。

2011年2月9日，环境保护部印发了《关于加强产业园区规划环境影响评价有关工作的通知》（环发[2011]14号），首次明确提出了产业园区规划跟踪评价的时机，即实施五年以上的产业园区规划，规划编制部门应组织开展环境影响的跟踪评价，编制规划的跟踪环境影响报告书，由相应的环境保护行政主管部门组织审核。

2011年8月11日，环境保护部、国家发展改革委联合印发了《关于进一步加强规划环境影响评价工作的通知》（环发[2011]99号），强调了规划环评应在规划编制过程中进行、规划审批时必须同步报送规划环评文件及其审查意见、规划环评作为审批项目依据、同步推进规划和环境影响评价等。

2011年10月18日，国家发展改革委、环境保护部联合印发了《河流水电规划报告及规划环境影响报告书审查暂行办法》（发改能源[2011]2242号），从行业角度对河流水电规划环评和规划的审查做出了细致安排，并提出规划变更的环境管理响应机制。

2012年5月7日，环境保护部、交通运输部联合印发了《关于进一步加强公路水路交通运输规划环境影响评价工作的通知》（环发[2012]49号），规定了港口总体规划环评技术要点和内河高等级航道建设规划环评技术要点。

2014年3月26日，环境保护部、水利部联合印发了《关于进一步加强水利规划环境影响评价工作的通知》（环发[2014]43号），规定了水利规划环评的范围、水利规划环评的基本要求。

2014年6月4日，环境保护部修订印发了《规划环境影响评价技术导则-总纲》（HJ130-2014），结合规划环评具体实践，明确了导则体系构成、修订了评价工作原则（全程互动和层次性成为新的评价工作原则）、增加了规划不确定性分析和环境影响回顾性评价、增加了规划开发强度分析和不同规划发展情景与评价、增加了规划方案综合论证和优化调整的原则、内容和要求。

2014年7月18日，环境保护部印发了《关于做好煤电基地规划环境影响评价工作的通知》（环办[2014]60号），为实现大气污染区域联防联控，提出开展重点区域煤电基地规划环评会商（对山西省和内蒙古自治区编制的煤电基地规划环境影响报告书，应根据报告书结论建议开展京津冀及周边地区环评会商，形成会商意见，重点从减缓跨界影响的角度提出规划方案优化调整和加强区域联防联控等方面措施建议）。

2015年12月7日，环境保护部、国土资源部联合印发了《关于做好矿产资源规划环境影响评价工作的通知》（环发[2015]158号），提出了分類开展矿产资源规划环评、制订资源差别化管理政策和开发负面清单的要求。

2015年12月18日，环境保护部出台《建设项目环境影响评价区域限批管理办法（试行）》（环发[2015]169号），历时近八年，区域限批管理办法的另一只靴子终于落地，《办法》规定了暂停审批建设项目环境影响评价文件的条件和限批（作出限批、解除限批、延长限批）程序、不落实限批的追责机制。

2015年12月30日，环境保护部印发了《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》（环发[2015]178号），重点规定了规划环评与项目环评联动执行范围、项目环境影响评价对规划环评落实情况的联动反馈机制、联动工作保障体系。同日，环境保护部印发了《关于开展规划环境影响评价会商的指导意见（试行）》（环发[2015]179号），明确了会商主体、会商对象、会商范围、会商程序，给规划环境影响会商工作指明了方向。

2016年2月24日，环境保护部印发了《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见（试行）》（环办环评[2016]14号），提出了将空间管制、总量管控和环境准入作为评价成果的重要内容，并对空间管制、总量管控和环境准入的应用做了具体的规定。

2016年6月1日，环境保护部印发了《关于开展产业园区规划环境影响评价清单式管理试点工作的通知》（环办环评[2016]61号），《通知》提出：以“资源利用上线、环境质量底线、生态保护红线和产业准入负面清单”为手段，强化空间、总量、准入环境管理，做好与项目环境影响评价联动，探索推进产业园区项目环评审批改革，在河北、江西等八省（自治区）开展试点，“清单式”管理成为此次试点的一个“亮点”。

2016年7月2日，第十二届全国人民代表大会第二十一次会议审议通过了《中华人民共和国环境影响评价法（修订版）》，对于规划环评出现的新问题，在法律上进行了进一步的健全，强调了规划环评及其审查意见的应用。

2018年2月5日，环境保护部印发了《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》（环办环评[2017]99号），《技术指南》是加快推进生态文明建设和生态环境保护的重要举措，《技术指南》提出围绕“划框子、定规则、查落实”三个环节，将生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线转化为空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源利用效率等要求，编制环境准入负面清单，构建环境分区管控体系。

2018年5月21日，生态环境部印发了《关于征求<规划环境影响评价技术导则 总纲（征求意见稿）>意见的函》（环办标征函[2018]12号），此次征求意见稿，在贯彻最新要求、突出问题导向、强化成果引导、做好上下衔接上更有操作性。

二、规划环评立法立规历程分析

通过以上的梳理和回顾，可以将规划环评立法立规过程分为三个阶段，即2000年以前，2000-2010年，2010年至今。

1.法规数量分析

2000年以前共发布4项，2000-2010年共发布9项，2010年至今共发布15项。从统计可以看出，规划环评立法立规的脚步逐步加快，与我国经济发展趋势基本吻合，规划环评法规建设基本从补短板逐渐走上体系建设健全发展之路。

2.法规内容分析

2000年以前的立法立规基本上都是在确立基础性法律规范；2000-2010年基本上是技术层面的框架建立时期，这一时期初步确立规划环评的法律地位、技术规范、审查审批、执行范围等；2010年至今，法规体系则出现了明显的“问题导向原则”，更多的是针对规划环评执行过程出现的问题而提出，更加注重可操作性和体系构建。从河流水电开发规划、公路水路交通路网规划、水利规划、煤电基地规划、矿产资源、工业园区等方面，规划环评法规体系的“四梁八柱”逐渐确立起来，并不断完善。

3.管理思路分析

《环境影响评价法》和《规划环境影响评价技术导则（试行）》（HJ/T130-2003）、《开发区区域环境影响评价技术导则》（HJ/T131-2003）的发布，给规划环评提供了技术支撑，规定了规划环评的工作原则、技术路线，其后的规划环评工作、成果逐渐细致、规范，但是宏观管理的思路仍显不够，规划环评确定的总量、容量在规划实施时屡被突破，没有很好地发挥宏观指导作用。进入第三个时段以来，以《规划环境影响评价条例》和《规划环境影响评价技术导则-总纲》（HJ130-2014）为重要标志，规划环评逐渐走上“划框子、定规则”，尤其是《建设项目环境影响评价区域限批管理办法（试行）》（环发[2015]169号）的出台，从宏观层面给环境质量改善和提升提供了新抓手；近两年来，以“空间管控、总量管控、环境准入”、“三线一单”为重要转变，规划环评的宏观指导性和指标约束性作用越来越强。

三、规划环评立法立规趋势分析

近年来，规划环评“多规合一”试点推进较快，但是从规划的各种属性和目标要求上来看，还是有不少规划游离于“多规合一”之外。另外，从“多规合一”的实践来看，“多规合一”并没有真正实现合一，管理上的系统性和关联系仍显不够。作为规划环评的根本，规划法规健全可能成为未来规划环评体系发展的重要内容。

按照这一思路，应该出台一部统管各类规划的《规划法》，《规划法》应对于规划进行分类管理，将能够实现“多规合一”的规划，如：以土地使用功能为核心的规划，全面整合，实现以空间管控为基础的“一规统多”；将不能实现“多规合一”的规划再细分为实施性规划和指导性规划，形成同步协调的规划体系，在此基础上完善规划环评的法规和技术细则，明确各类规划环评的内容和管控要求，逐渐改变目前所有规划的环境影响评价一个尺度要求，“一刀切”管理的现状。