中央与地方政府的关系现状及对策

郭佳睿 周杨康

摘 要：我国是一个单一制国家，中央政府与地方政府关系上长期实行的高度中央集权体制的弊端日益暴露。随着信息技术的迅猛发展、民主意识的增强和市场经济发展的内在需求，改革中央政府与地方政府的关系越来越迫切。中央政府与地方政府的关系调整只有在法制化和制度化的基础上，才能培育出相互依赖、相互合作的关系，对此应采取以下措施加以解决：一是转变政府职能，深化政府体制改革，明晰中央政府与地方政府的职责权限划分；二是构建中央与地方政府相互合作、优势互补的关系；三是完善中央政府与地方政府权力运行的监督机制；四是提高中央政府权威及宏观调控能力，加强地方政府合理分权。

关键词：中央政府；地方政府；地方分权

改革开放前，我国实行高度中央集权的计划体制，中央与地方政府的关系上实行一种自上而下的高度一体化的等级控制模式。改革开放后，我国中央政府与地方政府的关系出现了重大调整，我国中央政府与地方政府在传统关系模式的基础上进一步加强了地方分权的力度和广度。近些年，随着我国政府愈来愈强调行政问责和阳光政府，强调政府职能的转变，如从建设财政向公共财政转变、行政审批制度的改革、政府机构的精简等，都表明了我国已经進入了一个所谓的“垂直化管理浪潮”。因此通过研究中央政府与地方政府关系的实践演变，研究当前政府间纵向关系的现状，正确处理这两者关系 ，合理配置行政的纵向权力结构 ，对一个国家政治和行政活动的稳定有序和整个社会的协调发展具有极大的现实意义。

一、中央政府与地方政府的关系现状

中央政府与地方政府的关系是国内政府间的中轴，直接决定着国内政府间关系的格局，它们的关系主要包括：权力关系、经济关系以及隐藏于背后的利益关系。目前阶段中央与地方政府之间的博弈主要变现为中央政府的权利下放和地方政府的分权。

1.中央与地方经济关系调整中的权力下放

十一届三中全会以后，中国的经济体制改革一直沿着政府向企业放权、中央政府向地方政府的放权以及各级地方政府向下层层放权的方向进行，因此，中央政府对地方政府的关系中的总体思路是“简政放权”或者“放权让利”。

在财政权利方面，我国中央政府不断扩大地方的财政自主权。1994年开始，我国实行新的财税体制——分税制。分税制是在划分事权的基础上，理顺中央与地方财政分配关系的一种财政管理体制。它是一种与市场经济相联系的各级政府间的收入分配制度。分税制的核心是分权、分税、分设机构。

在经济管理权限方面，中央将一些原属于中央的经济管理权限下放给地方政府，扩大地方政府的经济管理权限。伴随着中央对地方的经济管理权限下放，中央管理经济的范围和比重明显缩小。其结果是：一方面使地方政府不仅成为地区经济的主宰，而且成为地方利益代表的主体；另一方面，由于政府与企业尚未完全分开，造成了地方政府间的恶性竞争。

2.中央与地方政治关系调整中的地方扩权

（1）在行政管理权限方面。1982年通过的新宪法即“八二宪法”规定了中央与地方国家机构职权划分的总原则，扩大了地方政府的某些职权。“八二宪法”规定：“中央和地方的国家机构职权划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

（2）在干部人事方面。从1984年起，将干部管理权限由过去的各级干部下管两级改为下管一级，即中央负责管理中央国家机关和地方自治一级的领导干部；省党委负责管理省级机关和行署、市、州、盟的领导干部；企事业单位干部的管理权限根据其所在国民经济中的重要地位，或是由中央直接管理，或是由中央主管部门与地方常委共同管理。

（3）在行政领导体制方面，由集体负责制改为首长负责制。“八二宪法”明确规定，国务院实行总理负责制，地方政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。行政领导体制的这一变化，在明确行政首长在行政活动中责任的同时，也直接或间接地提高了政府行政在整个政治体系中的地位和作用。

二、中央与地方关系调整的必然性

1.信息技术的发展为中央与地方关系的调整提供技术支撑

技术的改变导致了各种各样的社会变化，这已经是人们的共识，信息技术的发展对管理尤其是政府管理产生了重大影响。信息技术的发展加快了社会变化节奏，增加了社会的不确定性，需要政府作出快速的决策反应。这大大超出了中央高度中央集权体制的承受能力，传统的中央政府在应对快速变化时显得无能为力，客观上要求重新进行决策的分工和权力下放，使地方政府成为独立的决策主体。

2.政治民主化的发展要求地方适度分权

当代公民民主意识的强烈觉醒使国家与社会关系发生了重大变化，政府的统治特征逐渐弱化，而服务的功能日益增强。政府作为一种制度安排，它的主要功能是满足社会的需求。中央与地方政府的分权，一方面为公民参与国家管理与社会管理创造了更多的机会和可能，使他们有更多的途径表达自己的意愿和需求，另一方面也使公民更有可能对政府实施有效的监控，制约专权与腐败。

3.市场经济发展的内在需求

市场经济的发展要求以国家市场的统一为前提，深刻影响了中央政府与地方政府的职能分工。政府的职能就是提供公共产品和公共服务，中央政府与地方政府要依据市场经济中生产和供应公共物品的需求来确定。但是公共物品可以根据受益范围划分为全国性公共物品和地区性公共物品，地区性公共物品具有消费在地域上的排他性，因而是一种准公共产品。另外，合理划分中央与地方政府的关系，有利于形成统一、开放、公平竞争、运转有序的市场。

三、调整中央与地方政府关系的对策

1.转变政府职能，深化政府体制改革

根据不同的公共服务需求，理顺、转变和强化中央政府和地方政府的职能。在科学界定中央政府与地方政府的职能基础上，配备相应的职权，并对其权限尽可能作整体合理划分。在这个过程中应坚持集中与适当分权有机结合，并保证中央政府与地方政府权力和责任相匹配。理顺中央政府与地方政府职责关系，明确区分中央事权、中央和地方共同事权，特别要注意加强中央宏观调控方面的职责。加强地方政府公共服务、社会管理、市场监管、环境保护等方面职责，地方政府作为连接中央与社会成员的中间环节，更了解它所管辖范围的公民的需求，因此尽可能强化其在微观方面的职能，最大限度地减少中央对那些微观事务方面的管理，量大面广、直接面向基层的经济社会事项，一律下放地方管理，在保证中央权威不被削弱的前提下，尽可能调动地方政府的积极性。

2.建构中央政府与地方政府的优势互补关系

中央与地方政府必须构建一个在财政上、行政与政策上、立法上相互依赖的关系，打破长期以来地方依附于中央的关系，在中央政府宏观调控领导下充分调动地方政府的积极性。在财政上，加强分税制改革，使中央政府能够通过对地方政府的财政返还和转移支付制度协调地方政府的发展，推进中央政策在地方政府的实施；在行政与政策上，要求中央政府除通过财政援助推动政策实施外，还要充分照顾到地方政府利益，协调好与地方政府的关系；在立法上，中央政府与地方政府行政立法之间存在着互补关系。中央政府的行政立法可以通过地方政府转化为具体的实施细则，在中央政府遇到新问题而必须先立法予以规范时，可请地方政府先行制定有关的法规，地方政府的立法在原则上不能与中央政府法规相抵触。

3.完善中央政府与地方政府权力运行的监督机制

在中央权力下放和地方扩权的同时，注意加强权力的监督，保证權力的行使不被滥用，实现中央与地方政府权力行使的高效、透明、合法、负责。过去的监督机制主要为单一的垂直监督方式，需要引入更多的监督和制衡地方的力量。如人大、政协、新闻媒体和公众的监督，尤其是司法体系对于地方政府的制约。构建强有力的监督机构和监督体系有利于减轻中央政府下放权力面临的信息和监督约束压力，为地方政府拥有更多的自主权，中央政府与地方政府现有的职权和权力分配重新调整提供

4.提高中央政府权威及宏观调控能力，加强地方政府合理分权

中央政府应该综合利用多种手段，从经济、政治、制度、思想宣传等层面强化中央政府的宏观调控能力，增强中央政府的权威，从而实现从中央垂直到地方，上下统一、指挥有力的宏观调控格局。同时，在中央政府强化宏观控制过程中，理应切实尊重地方政府的权益，适时适度地保护地方的利益，并给予必要的自主决策权，以便为地方政府职能的有效实现创造基本动力。

参考文献：

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作者简介：

郭佳睿（1999--）女，云南昆明人，南昌大学公共管理学院社会工作专业本科；

周杨康（1995--）男，江西宜春人，南昌大学公共管理学院行政管理专业本科。