欧盟与中国渔业政策中物种保育的比较研究

陈熹

欧盟和中国对于海洋资源的不合理开发和利用一直伤害着海洋物种的可持续性发展。本文通过比较中欧对大黄鱼和狼鲈的保育进程，发现双方的一些保护措施既可以互相借鉴，互为补充，对于海洋这种公共区域的全球治理也有所启示。

中国 欧盟 渔业政策

欧盟和中国，一个的成员国拥有世界上最为曲折的海岸线和北海渔场。一个沿海的纬度从北温带北端纵跨到赤道附近，渔产丰富。同时，中欧人几众多，对海洋产品的需求量也居高不下。在大规模捕捞及生态破坏的情况下，中欧两国的一些重要渔获都出现了资源枯竭。在中国，大黄鱼经过大跃进时期和文革期间对越冬场的大规模围剿，已经无法成汛。在欧盟，同样盼情况也发生在狼鲈身卜。

中国对海洋渔业保护的政策直到改革开放之初才走上了真正的起点。针对海洋资源的复育，中国采取了禁渔，捕捞限制，人工养殖和放流等等方式，起到了一定成效，然而还是未能改变野生大黄鱼资源稀缺的现状。在欧盟，随着欧洲一体化进程的发展，欧盟的渔业政策的也形成了一套对于海洋资源的保育法规，围绕狼鲈这一特定物种的保育计划从2015年开始实施，包括了一系列的禁令和保育措施。

中国与欧盟渔业政策的发展和海洋资源的变化

（1）中国海洋资源与渔业政策的变化

从新中国成立开始，当局即展开渔业改革，开创国营渔业，使水产生产从恢复迅速过度到了发展阶段。1949到1957年主要采取了增建大型风船，加强渔业汛期的组织领导，统一协调和管理海上生产，保障生产和渔航安伞等措施。保护生产资源的繁殖。国务院在1955年出台了《关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》，水产部则于1956年发颁布《关于贯彻资源保护政策，有力地安排渔场与改造船网工具的指示》，1957年4月制定了《水产资源繁殖保护条例（草案）》发至各省市试行。对海洋水产资源的保护起到了重要作用。

1958风风火火的“大跃进”促使当时完全不考虑当时的生物资源再生能力，大搞群众捕捞生产运动，甚至围堵越冬大黄鱼鱼群，使渔业生产遭受很大损失。这些违反自然规律的做法，到1961年，1962年就明显表现出来，出现了产量不稳定现象。1961年海洋捕捞产量为133.6万吨，仅为1957年的73/6%。所捕获主要鱼类的体长和体重都呈现缩小趋势，幼体捕获比重增加，鱼群密度大为下降。在淡水区域出现了鱼获量下降，构造改变，体型变小的趋势。

1961年到1963年中共中央实行“调整、巩固、充实、提高”的方针，水产业也进入了各方面调整的阶段，生产实现回升。此间水产部根据《农村工作十二条》和《农村工作十六条》的精神，总结了水产现状和上阶段方针，政策的失误，从而制定出“海淡并举，国社并举，因地制宜，多种经营”的方针。经过三年时间，水产业开始步上了轨道，得到快速恢复。

在文化大革命前期，水产生产破坏严重，水产部门上上下下陷入混乱状态。在文革期间，由于一味追求产量和指标，无视海洋资源的可再生能力，大量建造加速机械帆船。到1976年，全国范围内海洋捕捞机动渔船达3.28万艘，比10年前增加了2.64倍，由于资源再生能力无法负荷捕捞强度，资源日趋衰退。1972年，黄渤海拖网渔场的海域被拖扫多达30多次。在酷鱼之下，产量迅速增加，在1976为312.23万吨，比1966年增加了51.8%，而水产资源受到重大破坏。主要经济鱼类产量占比持续下降。

文革后，根据资源利用不合理的情况，中央提出“充分利用和保护资源，合理安排近海作业，积极开展外海渔场，大力发展海淡水养殖”的生产方针。但由于当时没有具体措施，方针并没有得到执行。直到1979年国家水产总局召开全国水产工作会议时，才把工作重点转移到资源保护，增殖及合理利用；大力发展养殖和改进保鲜加工，提高产品质量中去。同时国务院出台的《水产资源繁殖保护条例》加强了东海的带鱼资源和渤海對虾的保护。此后，1983年颁布《关于发展海洋渔业问题的报告》使得全国水产业逐渐走向大力发展养殖业，开拓外海渔业及远洋渔业的方向。在此期间，围、流、钓作业废弃淘汰，严控捕捞强度，实行禁渔区和禁渔期，保护重要经济鱼类的越冬、产卵和幼鱼的生长，缓解资源矛盾。之后我国转入渔业深化改革期，我国水产业实现了“以捕为主”向“以养为主”的改革。

1985年中央5号文件和1986年出台的首部《渔业法》确立了“以养为主，养殖，捕捞，加工并举，因地制宜，各有侧重”的渔业发展方针。

《伞国渔业发展第十二个五年规划（ 2011～2015）》中对我国目前海洋渔业资源状态作出了描述：“涉水工程大量挤占渔业水域和滩涂资源，破坏水生生物柄息地…捕捞强度过大以及工业污染和生活排污严重损害渔业水域生态安全和生物多样性。渔业资源衰退和水域环境恶化趋势加剧…”

（2）欧盟的渔业政策的发展和海洋资源的变化

欧盟当下渔业资源面临着严重危机，在做评估的海洋资源中，有三分之二都存在着过度捕捞的现象。北海地区鳕鱼的渔获量只有25年前的五分之一。在地中海地区，90%都已经遭到过渡捕捞。而这样的现状，与欧盟渔业政策的发展息息相关。

欧共体共同渔业政策的法律基础来自《欧洲经济共同体条约》（《欧洲经济共同体条约》第38-3款）。共同渔业政策的雏形初出现在卜世纪70年代。最初的共同市场六国发现当时申请加入共同市场的英国，冰岛，丹麦和挪威将会控制世界上最富饶的渔场，于是最初的六国就拟定了2141/70号理事会条约给予所有成员国在所有共同市场内国家水域捕捞的平等权限，尽管罗马条约没有给予成员国这样的权利。1976年，欧盟将可捕捞海域从12海里拓宽到200海里。1983年，共同渔业政策出台，内容包括海洋生物资源的保育，船舶和设施的管理，市场控制，与其他国家的外部协议。1992年，欧盟认为区内船舶投资已超过实际需求量，并且过度捕捞已造成鱼获不断减少，遂收紧对个人船舶的限制。新的机制在1995年被引入到渔船中来，即通过科学委员会来分配和指导渔业捕捞许可。2009共同渔业政策改革绿皮书（ CFP）概述了欧洲渔业面临的挑战。2011年欧盟建立了一个2014年-2020年为海洋与渔业政策服务的基金：欧洲海洋与渔业基金，于2014年1月生效。

中国与欧盟对重要海洋经济物种的保育——以大黄鱼和狼鲈为例

（1）中国对大黄鱼的保育

大黄鱼是我国最重要的经济鱼类之一，名列“四大海产”之一。大黄鱼原本数量众多，但却遭受了两次危机，首次足1958年，由于完伞不顾当时的生物资源再生能力、生产技术水平和经济实力，大肆捕捞越冬大黄鱼，严重破坏了大黄云种群。第二次足在1972-1974年，黄渤海拖网渔场的海域前后被扫拖30多次。1974年伞围动用了2400艘拖网机帆，在舟外渔场捕捞越冬大黄鱼，给大黄鱼资源造成灭顶之灾，当年捕获量达19.7万吨，达到历史峰值。到1978年，产量仅有9.3万吨，可见对大黄鱼资源的打击之大，大黄鱼资源至今无法成汛。

国内没有专门针对大黄鱼而制定的法律法规，然而从改革开放以来制定的一系列法律和地方性政策中，包含了不少涵盖了大黄鱼在内的保护性措施，并通过发展养殖业，增殖放流等方式试图逐步恢复大黄鱼的种群数量。

1979年《中华人民共和国水产资源繁殖保护条例》中将大黄鱼作为重要或名贵的水生动物和植物重点加以保护。同年，浙江省在8到10月实行禁止拖网渔船出海生产的伏季休渔制度。1980《关于集体拖网渔船伏季休渔和联合检查国营渔轮幼鱼比例的通知》中对整个东海地区每年7～10月实行4个月的伏季休渔。而在1981年4-5月，东海区渔业指挥部和南海区渔业指挥部发布《关于吕泗渔场大、小黄鱼产卵期间实行伏季休渔的紧急通知》，大黄鱼实行伏季休渔。

1987年《中华人民共和国渔业法实施细则》中在第二章第三条提出重要的、洄游性的共用渔业资源，由国家统一管理；第五条提出对大黄鱼渔汛要以可捕捞量为依据，由相关部门授权安排。第六章第二十九条规定违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，擅自捕捞禁止捕捞的水生物种的，视情况罚款；

1995年农业部发布《关于修改（东、黄、渤海主要渔场渔汛生产安伞和管理的规定）的通知》，规定在北纬35。以北海域，每年7-8月禁止底拖网作业；北纬29-35。海域，每年7-8月禁止底拖网和帆张网作业。2000年，2009年及2011年又作了调整。

2004年的《中华人民共和国渔业法》中，国家鼓励发展养殖业，实行捕捞限额制度。非法捕捞视情节没收渔获物和违法所得，并罚款或没收收渔具渔船。

2016年《农业部关于加快推进渔业转方式调结构的指导意见》中，提出减轻捕捞强度，由注重资源利用转向更加注重生态环境保护。

在增殖放流方面，随着1994年海水网箱养殖业成功试验，1997年网箱养殖大黄鱼育苗成功后，江浙地区的大黄鱼养殖得到了巨大发展。

养殖业得到发展后，福建与浙江作为大黄鱼产地又开展了放流增殖的保育措施，浙江从1998年开始放流大黄鱼，2002年前后检测到放流地区大黄鱼数量明显上升。放流被证明行之有效。

（2）欧盟对狼鲈的保育

狼鲈是一种在渔业中具有极高经济价值的标志性鱼类。根据科学的调查显示，过渡捕捞已经威胁到狼鲈的种群数量问题和繁殖。如果欧盟不对此采取相应措施的话，狼鲈资源将会趋于枯竭。

养护政策是欧盟共同渔业政策的重要组成部分，在养护政策下欧盟可对成员国限定捕捞额度，根据鱼种分配捕捞范围。渔业科技和经济委员会向欧盟渔业部长理事会提出年度可捕捞配额，得到批准后在各成员国之间分配。在通知欧洲执行委员会的情况下，各成员国可交换配额。

在2015年，欧盟采取的相应措施对狼鲈进行保护。一共包括了5个方面的措施：在短时间内禁止中层拖网作业，对于垂钓者的三鱼袋限制，每月没置捕捞限制并规定禁捕区域，增加允许捕捞的狼鲈的最小尺寸及在2016年不断深化建议书的内容。

在2015年12月14到15日，欧盟渔业协会28个国家通过了包括在2016年上半年禁止捕捞狼鲈，除了长线垂钓，允许有百分之一的误捕率，垂钓者钓起狼鲈后应自觉放归，在2016年后半年对商业捕捞的限额定在每月一吨，对于垂钓者一个月垂钓限额为一条及对于冰岛周围区域的商业捕捞继续加以禁止的举措。

中欧保育措施和成效的对比分析

对于中欧保育措施的异同点，根据上一章所罗列出的信息，整理成表格如下：

在不同的措施之下，中欧双方所取得的成效仍不明显，欧盟对狼鲈的措施还在实施中，且鱼类资源的恢复不能对政策有即时反映。但如果欧盟对于狼鲈的保护措施能够成为一项中长期甚至长期的政策并加以执行的话，狼鲈的种群数量恢复可期。

而中国野生大黄鱼种群数量却不见起色，直到2014年浙江大黄鱼资源却还处于几近枯竭的状态。中国对大黄鱼保育政策没有明显成效的原因在渔民的作业方式杀伤力巨大，致使渔场环境恶化。中国人对于野生动物资源作为食物观念没有改变，捕捞成本相对于养殖低周期短等原因，更给非法捕捞创造了巨大的利润空间。另外，中国没有针对特定海洋资源的成套组合政策也缺乏针对垂钓者的政策。

對于中欧重要海洋经济物种保育的建议

（1）对中国的建议

对于中国来说，对于一些种群数量稀少而养殖业成熟的重要海洋经济物种可以尝试实行捕捞配额制度。以达到保护特定海洋物种的种群数量，使得其可以休养生息，培养群众消费同种类养殖品的消费习惯，减轻对野生种群的市场需求，促进养殖业的发展的目的。

其次，中国忽略了娱乐性捕捞（垂钓等）对于海洋资源的破坏，娱乐性捕捞方面对海洋物种所造成的影响不可忽略。应该着手建立起一套针对娱乐性捕捞的规范，如对垂钓数量，重量，渔具的限制等，避免娱乐性捕捞继续对海洋资源造成不可逆的伤害。

再次，中国重要海洋经济物种野生种群很多都趋于枯竭，应该借鉴欧盟的做法，在短期内指定一系列行之有效的配套措施，并与配额制度相配合，针对特定海洋经济物种实施保护，以期在较短的一段时间内保证其种群数量的恢复和稳定。

而对于非法捕捞，只要市场还在，非法捕捞就会一直存在。因此只有从源头上缩小非法捕捞市场，即提高全民的环保意识和资源保护意识，从教育人手，才能从根源上缓解野生海洋资源的困境。

最后，发展养殖业和开展增殖放流活动已取得了一定的成效，只要提高养殖业产出的质量和安全性，继续用增殖放流的手段对特定物种的野外种群进行补偿，对于海洋经济物种的保护肯定是有所裨益的。

（2）对欧盟的建议

养殖和放流已被中国证实是行之有效的维持野外种群的方法，而欧盟至今还在一味依赖进口渔获来填补区内庞大的市场缺口。欧盟可以试点开展规模化的养殖和放流，避免一味区外进口的方式来维持市场需求。进口对区外的渔业资源造成了危害。另外，巨大的市场缺口也是欧盟区内非法捕捞现象异常猖獗，屡禁不止的主要原因。

全球治理

国界本身就是人为划分出的界限，对于渔业资源来说，其本身的流动性非常大，在一个地区受到完善保护的海洋物种完全可能因为在另外一个地区遭到滥捕而走向全球性资源枯竭甚至灭绝。讨论中国和欧盟的渔业问题，渔业政策，实际上在更深的层面上，无法脱离全球任何一个临海国家来讨论。

欧盟在这个方面起到了非常好的示范作用，共同渔业政策本身就是一个欧洲国家间合作的政策，并且将这部分的主权让渡到欧盟层面发挥作用，是渔业政策国际合作程度最高的代表。而中国也在积极开展海洋国际合作。联合国在海洋全球治理中一直发挥着核心作用，1992年联合国环境与发展大会发布的《21世纪议程》在阐述海洋资源重要性的同时，特别强调在海洋问题上国际合作的重要性。1994年《国际海洋法公约》生效后，世界海洋新秩序建立了起来，伞球海洋合作与治理日益增多。

伞球治理是未来海洋渔业发展的一个方向，也是保护海洋资源的必由之路，中欧都应该积极参与在渔业卜参与全球海洋治理，将海洋经济物种的保育问题上升到一个更高更全面的层次上去.有效保障海洋经济物种的种群安伞和柄息地安伞。

结语

通过对中国和欧盟渔业政策的对比分析，发现两国渔业政策中对于重要海洋经济物种的保育措施中存在不少可以互相借鉴的空间，比如中国对于水产养殖的大力发展，增殖放流行为和欧盟的配额政策，对于娱乐性捕捞的限制和组合拳形式的政策等等。另外，随着伞球化的不断深化，海洋作为一个公共区域，海洋渔业已经成为一个需要通过国际间合作来一起解决的问题。如何在伞球治理的理念下，通过跨国跨区域合作，同时又不断完善自身的渔业政策来达到保护海洋资源的日的。是中欧双方未来的一个发展大方向。

[1]武云飞《话说中国海洋渔业》[M]广州：广东经济iLH版社2014

[2]武云飞《话说中国海洋渔业》[M]广州：广东经济jm版社2014

[3]国务院《水产资源繁殖保护条例》[Z] 1979

[4]农业部《中华人民共和国渔业法》[Z] 1986

[5]武云飞《话说中国海洋渔业》[M]广州：广东经济im版社2014

[6] WWF Saving our Oceans[OL][ 2014 J http： //www.wwfeu/what—we_ do/natural_ resources/fisheries/

[7] Common Fisheries Policy[OL][2016] https： //en.wikipedia.org/ wiki/Common一Fisheries_Policy# History

[8] Commission of the European communities Green Paper Reform of the Common Fisheries Policy[Z]2009

[9] Commission of the European communities EU Common Fisheries Policy and Fisheries Partnership Agreements - Challenges forACP Countries[Z]2013

[10]钱银龙《中国水产养殖主推品种》[M]海洋m版社2014

[11]唐议，马毅《渔政干部培训系列教材：渔业法规基础知识》[M]中国农业出版社2012

[12]舟山晚报《别让久违的大黄鱼“昙花一现”》[ OL][2014]http：//www.zhoushan.cn/newscenter/yzsp/201111/t20111108—512859.htm

[13]国务院《中华人民共和国水产资源繁殖保护条例》[Z] 1979

[14]唐议，马毅《渔政干部培训系列教材：渔业法规基础知识》[M]中国农业出版社2012

[15]国务院《中华人民共和国渔业法实施细则》[Z] 1987

[16]唐议，马毅《渔政干部培训系列教材：渔业法规基础知识》[M]中国农业出版社2012

[17]伞国人民代表大会常务委员会《中华人民共和国渔业法（2004修正）》[Z] 2004

[18]中国渔业局《农业部关于加快推进渔业转方式调结构的指导意见》[M] 2016

[19]刘家富《大黄鱼养殖与生物学》[M]厦门大学出版社2013

[20]周永东《浙江沿海渔业资源放流增殖的回顾与展望》[J]《海洋渔业》2004.05

[21] EU How is the EU protecting sea bass？[BE/OL][2016]http：//ec. europa.eu/fisheries/c fp/fishing_rules/sea-bass/index en.htm

[22]岳冬冬、王魯民、耿瑞、熊敏思、肖黎《欧盟共同渔业政策及其对我国的启示》[J]陕西农业科学2015.11

[23] EU How is the EU protecting sea bass？[BE/OL][2016]http：//ec. europa.eu/fisherie s/c fp/fishing_rules/sea-bass/index en.htm

[24]网易新闻《野生大黄鱼拍卖4.1斤拍出29800元》[OL I 2016 ]http.//money.1 63.com/photoview/25 1HO02 5/25 666.html# from=chanjing_ind ex&p=BMCDL5Q5251H0025

[25]中国海洋年鉴编辑部编《中国海洋年鉴1999-2000》[M]海洋出版社2001