党内法规的属性辨异

钱格祥

摘 要：对于“党内法规”的属性的认知和理解向来众说纷纭，早前还有理论文章否定“党内法规”这一提法的。本文梳理了党的十八大以来中国知网上收录的关于“党内法规”的文章，仅从“党内法规的属性”这一个侧面介入，从文献的角度厘清五年来对这一问题的认识。从理论上看，搞清党内法规的属性有助于对党内法规的深入研究，从实践上看，有助于执政党规范化、法治化运作，有助于从严治党的顺利推行，有助于中国特色的执政党政党治理模式的发展与完善。党内法规显然具有法的性质和特征，但它与国家法律的概念、范畴和特征又不尽相同，它不是“社会法”，不是“软法”，也不是“政策”，它是具有独立形态的专门规范执政党的“法”。

关键词：党内法规；执政党；法

2013年5月27日，中共中央发布了《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）第2条第1款规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”《条例》首次指出党内法规相对于其他规范性文件的独立性，即“党内法规的内容应当用条款形式表述，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件”。从《条例》这个党内“立法法”来看，党内法规至少具备三个要素：第一，制定主体具有特定性。即党内法规的制定主体只限于党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委，党的省级以下组织无权制定党内法规。第二，规范对象具有特定性。即党内法规是规范党组织的工作、活动和党员行为的行为规范。第三，表现形式具有特定性。即党内法规是党内规章制度的总称，具体分为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七种。据此，其他以办法、通知等命名的党内规范性文件，不能视之为“党内法规”。

一、党内法规的概念

党的十八大以来，关于党内法规的定义，学者们表述不一，但基本含义与要点差别不大。如：陈柳裕倾向于将党内法规界定为是指“由中国共产党制定的，反映党的意志，以党组织和党员的权利和义务为内容，以确认、保护和发展党内关系和党内秩序为目的，以党内约束力保证实施的行为规范体系或行为规范的总称。”廉睿，卫跃宁认为“党内法规是由中国共产党党内立法机构或立法部门所制定的，通过党章、条例、规则等成文形式得以表达的，用于调整党务关系的规范性文件之总称。”

为了保证“党内法规”概念的科学性、规范性、统一性和唯一性，为了使党内法规概念能够与党的纪律、党的规矩、党的制度等概念区分开来，中国社科院法學所所长李林建议一般应在狭义上定义和使用“党内法规”概念。在外延方面，应当使“党内法规”与“党和国家政策”、“社会主义道德”、“国家法律法规”、“社会习俗惯例”等区分开来；在内涵方面，应当使“党内法规”与“党内道德”、“党的方针政策”、“党内决定意见”、“党的文件”、“无权主体制定的规范性文件”等区分开来；应当允许“党内法规”与党的纪律、党的规矩有一定合理而必要的交叉和重合，但党内法规不宜等同于党的纪律、党的规矩。基于上述分析和认识，我们可将“党内法规”（党的法规）定义为：“中国共产党党内法规（党的法规），是由党的特定主体依照程序制定，体现党的意志和要求，调整党内政治、组织、权利与义务、权力与责任等重要关系，规范党组织的工作、活动和党员行为，具有明确性、规范性和强制性的行为规矩的总称。”

二、党内法规的属性

就党内法规的属性而言，姜明安教授认为“党内法规具有‘社会法与‘软法的属性”。王春业认为，党内法规和国家法律体系是一元结构，党内法规具备了法律规范的基本特征，党内法规是国家法律的一种，应将其纳入国家法律体系之中。丁芝华认为，党内法规是由多个不同性质的部分构成，具有“准法律”的性质。徐信贵认为党内法规的规范属性并非单一，其在实践中呈现出复合属性，即党内法规对外呈现出政策属性，对内呈现出对党员干部的一种严于法律的道德要求，而从其制定及其实施保障上看，党内法规又具有“软法”属性。张立伟借用奥地利法学家欧根·埃利希的“活法理论”认为党内法规是“活法”。肖谢引用韦伯的观点，认为法社会学中社会的法律概念有两个特证：一是存在着一种法律规范，二是一个从整体社会中分离出来的、由不同人组成的团体，他们负责强制秩序的执行和追究违反行为的责任。因此，党内法规是代表广大无产阶级利益的、在宪法法律范围内规范党组织和党员的社会法。王阿盈认为，党内法规具有多重属性，组织性和纪律性是其政治属性，规范性与秩序性是其法的属性，责任性与职责性是其义务本位的属性。屠凯认为党内法规党内法规可以纳入“法”的范畴，是事实上的行为规范，在某些重要领域发挥着骨干作用；基于它的政策特征，在国家法与党的政策的对立中，党内法规应当属于政策的范畴，反映新鲜经验且须具有较高的前瞻性；因而党内法规具有法律和政策的二重性。

1.党内法规不同于党内制度

韩强认为，首先是产生时间不同，先有党内制度后有党内法规；其次概念的外延不同，尽管多数“党的制度”是由“党内法规”明文规定的， 但也有不少“党的制度”并不是“党内法规”明文规定的；第三，制定主体及权限不同；第四内在体系不同。

2.党内法规不同于党的政策

操申斌认为，党内法规与党的政策的区别在于：从立法主体看，党的各级组织都可以根据形势的需要而制定相应的政策，而党内法规的立法主体至少是省级及以上党组织。从内容上看，党的政策一般只规定行动的方向，而较少规定行为的具体规则，原则性规定较多；党内法规主要是用来规范党组织和党员的行为，因而以规则为主，比较具体。从稳定性看，党的政策往往随着形势的变化而随时调整，而党内法规的修改有着严格的法定程序。从实施手段看，党的政策主要靠自身的正确性和宣传教育来加以实施，而党内法规的实现主要靠党员的自觉性和党的纪律作保证。

3.党内法规不同于党内纪律

陈柳裕认为，党内法规与党内纪律具有不可替代性。“党内纪律是党为保证党的各项工作正常进行和各项任务顺利实现而要求党组织和党员遵守的行为准则。一般来说，党的组织、作风、反腐倡廉方面的党内法规同时是党内纪律，但并非所有的党内法规都称得上党纪，如规范党的执政方式和执政活动、确立党的各级组织架构、确认党员权利和义务、调整党的机关工作等方面的党内法规，就不属于党纪的范畴。同时，李忠认为，并非党的所有纪律都可以称为党内法规，如一些纪律只是体现于党的决议、决定、意见和通知中，就不是党内法规。

4.党内法规不同于党的规矩

李林认为，党的规矩不仅包括党章、党纪、党内法规、国家法律，而且还包括党内不成文的优良传统和工作惯例，是一个内涵丰富、外延明确的概念。在逻辑关系上，党的规矩是个大概念，它包括党内法规，党内法规从属于党的规矩，是党的规矩的重要组成部分。

5.党内法规不同于国家法律

从行为规则的一般性要求来看，党内法规和国家法律都具有公共性、规范性、普遍适用性、强制性等特征，张恒山认为二者在价值追求、共同意志等方面具有本质上的一致性。但是二者之间显然不能混为一谈，宋功德指出，其区别主要表现在调整范围、规范数量、规定要求、逻辑顺序、规范效力、治理体系位置等。秦前红从实践经驗的角度归纳出以下几点区别：制定主体不同，表现形式和体系构成不同，制定程序不同，适用范围不同，规范结构和行为规范标准不同，实施方式不同。许耀桐认为国家法律高于党内法规，党内法规要严于国家法律。

三、党内法规是专门规范执政党的“法”

党内法规是党内规章制度的总称，适用于中国共产党的全体党员和党组织，而中国共产党是唯一持续执政的执政党，由此可知，党内法规不是“社会法”，不是一般意义上的“政策”。党内法规有制裁规定，并且有负责执行制裁的权威机构——党的纪律检察委员会，党内法规具有强制性，因此党内法规不是“软法”。党内法规具有“法”的性质，这“法”不能机械套用法理学教科书上的法的概念来理解，它是一种专门规范执政党的“法”。

参考文献：

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[2]姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用[J].北京大学学报.2012，（3）

[3]王春业.论将党内法规纳入国家法律体系[J].天津师范大学学报（社会科学版）.2016，（3）.

[4]许耀桐.党内法规论[J].中国浦东干部学院学报.2016，（9）.

[5]廉睿.党内法规的法学逻辑及其与国家法的契合路径[J].学习论坛.2017，（4）

[6]秦前红.论党内法规与国家法律的协调衔接[J].学术前沿.2016，（5）下

[7]屠凯.党内法规的二重属性：法律与政策[J].中共浙江省委党校学报.2015，（5）

[8]李忠.党内法规建设研究[M].北京：中国社会科学出版社，2015