浅谈PPP模式的机遇、挑战与对策

刘学勇

【摘要】本文主要是结合新常态的特点，分析我国PPP模式在新常态环境下所面临的机遇与挑战。本文先是说明当前我国对社会资本的需求较大，“一带一路”倡议以及中央优惠政策等给PPP模式的推广带来一些机遇。此外，从国际保护主义抬头、民粹主义加剧等国际挑战以及相关法律法规不健全、评估机制不合理、诚信缺位等国内挑战两个方面去分析。最后，根据可能面临的挑战提出了政府应健全法律法规、强化契约精神、完善制度创新以及社会资本应增强风险识别意识、加强与政府合作等政策建议。

【关键词】新常态；PPP模式；机遇；挑战；对策

从进入“经济新常态”以来，我国在经济增长方面由原来的高速增长逐步向中高速增长过渡，并提出我国经济发展战略的重点是“过渡好转换发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，目标旨在形成一套新常态下的经济发展模式。PPP项目作为一种高效的融资模式进入我们的视野，为经济的高质量发展阶段注入新动力，在我国掀起了一阵PPP融资热潮。

一、PPP模式的内涵及面临的新机遇

PPP模式是指公共部门与私人部门的伙伴关系，是指二者通过签订相关合同，在基础设施建设、公共产品、公共服务领域明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利进行。与其他三种公共产品供给模式——政府供给、私人供给、第三部门供给相比，PPP模式有如下优势。

（一）缓解地方政府财政压力

单纯的政府供给或私人供给对于符合经济新常态下的公共基础设施融资来说都是一项艰巨的工程，传统的融资模式无疑给地方财政带来巨大的压力，使地方政府负债累累。PPP模式下的融资模式将社会资本融入，用少量的地方财政吸引大量的社会资金参与，有助于缓解地方财政压力，使经济向高质量的方向发展。

（二）实现投资主体多元化，激发非公有制经济活力

相较于传统的私人供给，PPP模式可以打破公共领域的投资壁垒，让更多的社会资本融入公共基础建设领域，拓宽企业融资渠道和发展空间，激活社会存量资金，促进投资体制改革，进一步激发整个非公有制经济活力。

（三）实现风险均摊、利益共享

传统的政府单方投资公共基础设施往往受制于投资期长，投资金额大等特点，这导致在开发、建设、运营、信用等方面面临着一系列风险。PPP模式以其高效的融资模式，秉承风险控制者承担风险的原则，将财政投资风险平均分配在政府和社会资本之间，达到风险共担、利益共享。

二、新常态下PPP模式挑战分析

（一）财政承受能力问题

各地方政府在推进PPP项目时，在地方财政一般公共预算支出只有10%的前提下，各项目主管部门分头推进，在即将到达预算上限时，即使有更符合条件的项目也由于预算限制而难以开展实施。这样的项目推进方式导致地方政府为了多做“政绩”，一般公共预算虚高，这种不合理的情况在全国各地方政府的PPP项目中普遍存在。

（二）可研报告深度问题

存在项目可研报告的生成周期短，导致质量不过关，而可研报告的专家论证会也往往流于形式，在传统的融资模式下，可以按照施工图中的数字要求进行工程采购，而PPP模式则在可研性报告批复后就开始采用可研性报告的数据，这样会导致设计深度不够、建造标准不明确、超概况预算、结算争议大等问题。此次被清理的不少PPP项目都是为了获取更多的政府奖补金而盲目出现的，存在必要性、可行性、真实性上的缺失。

（三）建设项目管理问题

项目的管理水平是PPP项目能否取得成功的关键。在工程建设领域，借鉴发达国家的先进管理办法能有效地促进我国项目管理水平的提高。但是由于人才不能专用，优秀的管理经验不能高效地传承，我国目前的工程建设项目中还存在着管理经验低水平重复的特点，这些特点严重影响着PPP工程的项目管理进程。

三、新常态下推动PPP模式在我国发展的对策

（一）对PPP模式进行立法保护

我国缺乏专门的PPP法律，需要相应的法律来界定和保障各方利益。PPP立法要做到两点：一是围绕PPP立法降低，化解不确定性，让参与者形成预期，一旦形成确定的预期，社会资本就会进入。二是解決部门之间的权力划分、政府职能转换问题。此外，政府应适当降低市场准入门槛，激发民间投资的热情，并且应该尽快建立PPP操作指南和规范，加大对PPP优秀项目的宣传力度，让更多投资者了解PPP模式并达成共识。

（二）细化合作与风险分担的形式

为了激发社会资本的积极性，约束地方政府的违约行为，针对不同领域，政府可选择差别化合作方式。且PPP项目各方应公平分担风险，合同要长期公平和动态公平，以提高效率和实现“双赢”。

（三）重视利用专业化力量

在PPP项目中可以利用的外部专业化力量非常多，包括专家科研力量、设计力量、管理顾问、全过程审计、专业咨询单位等。这些专业的力量能为PPP项目模式注入新鲜动力，在PPP项目实施过程中减少不必要的弯路，充分利用他们的专业度来提升整个PPP项目管理团队的管理能力，切实地建设高质、高效、高水平的基础设施项目，将PPP融资模式的高效性发挥出来。

四、结语

总之，我国新常态下PPP模式的发展要摒弃认识偏误，立足改革创新政府在公共服务领域的职能转型理念，建立PPP模式发展规范的良性环境，激发起社会资本的参与热情，PPP模式才能持续健康的发展。

参考文献

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[2]岑廷义.实施PPP模式给施工企业带来的机遇和挑战[J].企业科技与发展，2016（06）：177～179.