关于深入推进深度贫困民族地区脱贫攻坚的调查与思考

宋德福

摘 要：深入推进深度贫困民族地区脱贫攻坚工作，必须进一步加快基础设施建设，大力推进民族地区产业发展，焕发民族地区乡风文明新气象，全面夯实社会事业发展基础，进一步优化帮扶力量。

关键词：深度贫困;民族地区;脱贫攻坚;措施

中图分类号：F32 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.05.015

文章编号：1009-6922（2018）05-77-06

深度贫困民族地区由于地理位置边远、基础设施欠账多、思想观念落后、内生动力不足等因素，脱贫攻坚呈现出与其它地区不同的特点，是脱贫攻坚主战场。乐山市金口河区、峨边彝族自治县和马边彝族自治县（以下简称“两县一区”）地处四川盆地西南边缘的小凉山地区，属乐山市深度贫困民族地区，是乐山市脱贫攻坚的主战场。为加快乐山深度贫困民族地区脱贫攻坚工作，根据“大学习、大讨论、大调研”工作安排，乐山市政协提案委组织力量深入“两县一区”，进村入户开展调查研究，并赴凉山彝族自治州金阳、美姑、雷波等地学习考察，清家底、明现状、找问题、寻出路，认真分析思考，积极谋划对策措施。

一、乐山市深度贫困民族地区脱贫攻坚的基本情况

近年来，乐山市 “两县一区”聚焦“两不愁、三保障”和“四个好”目标，精准扶贫、精准脱贫，在基础设施、稳定增收、公共服务、体制机制、凝聚合力等方面都取得了良好成效。通过全市上下努力攻坚，至2016年底，“两县一区”贫困人口减少3.75万人，贫困村减少32个。虽然深度贫困民族地区脱贫攻坚取得了一定成就，但仍属阶段性成效。由于乐山深度贫困民族地区地理位置边远，社会发展“一跃千年”，基础设施欠账多，思想观念落后，内生动力不足等因素，“两县一区”脱贫攻坚工作呈现与乐山其它地区不同的特点特征，仍是乐山脱贫攻坚主战场。

（一）贫困人口占比高

受历史、自然、人文、环境等因素的影响，深度贫困民族地区贫困人口比例仍然较高。截至2017年底，“两县一区”仍有107个贫困村未退出，2.8万名贫困人口未脱贫，占全市贫困人口的62.2%。

（二）贫困人口地域分布广

“两县一区” 地形地貌特殊，深度贫困民族地区人口居住分散，特别是彝族群众多数居住在山顶半山腰上，村与村、组与组、户与户之间有些相隔十几二十几公里。

（三）整体贫困现象突出

近年来，通过采取一系列的精准扶贫措施，“两县一区”的脱贫攻坚工作取得了一定成绩。但受贫困广度、深度、难度等因素影响，整体贫困现象仍然突出。以马边彝族自治县为例，该县贫困发生率目前高出乐山市9.05个百分点，高出四川省8.31个百分点。

（四）贫困问题仍然明显

“两县一区”群众的生产生活条件虽然有了很大改善，但行路难、饮水难、就医难、通讯难、增收难等问题依然存在，因病、因残、因灾致贫返贫现象突出。

（五）陈规陋习尚未消除

受传统文化影响，贫困地区群众“养猪过年、养羊御寒、养鸡换盐巴钱”的轻商观念、“以酒当茶、杀牲待客、好要面子”的传统习俗、“薄养厚葬、高额彩礼、相互攀比”等陈规陋习尚未消除。

二、乐山市深度贫困民族地区脱贫攻坚工作当前存在的困难

（一）基础设施薄弱

“两县一区”地处边远山区，山高坡陡，沟壑纵横，受地理环境影响等原因，基础设施较为薄弱，土地生产率低，广种薄收、靠天吃饭。

1.乡村交通能力不足。虽然仁沐新高速马边支线、峨汉高速等高速公路在建，但目前“两县一区”均不通高速，马边县无铁路，峨边县、金口河区虽有成昆铁路过境但标准低、运行慢、通行能力低，国省干线公路里程短，技术等级不高，通行保障能力较低。县乡公路和通村公路的路网结构不合理，建设标准偏低，服务质量难以满足日益增长的交通服务需求。以马边为例，对外通道仅有国道348线（原省道103线）和马新路，全县通村公路通畅率为78%，还有4个村不通公路，未能形成有效的路网循环。

2.水利设施基础薄弱。由于地处偏远山区，施工难度大，各种建设成本大幅上升，造成水利设施建设总体滞后，缺少骨干水利工程，仅峨边有一座小二型水库，小微型水利工程建设与其它区县相比也严重不足，水利设施基础薄弱。

3.农村电网亟待改造。脱贫攻坚人口布局变化、城镇和村寨发展需要等对农村电网提出新的需求，部分地方还存在线路老化、电压值不够等问题，群众用电存在较大安全隐患。

4.通讯设施与发展需要仍不匹配。信息是现代社会的基础，也是经济社会发展的源泉和动力。随着脱贫攻坚的不断推进，“两县一区”通讯设施覆盖不足等问题，已成为脱贫攻坚和经济社会发展的制约因素。

（二）产业发展存在短板

经过多年的产业扶贫和产业项目培育，“两县一区”农业产业发展规模有明显扩大，农民人均纯收入有一定提高，但产业结构配置不优的问题依然突出。

1.持续增收产业难。“林、茶、畜”三大农业主导产业发展水平较为低下，龙头企业和专合组织功能單一、数量不足，带动能力不强。发展基础薄弱，新、奇、特产业市场有局限、不稳定、风险大;而常规产业相对产能过剩、效益低，适度规模发展难。发展方式单一，规划产业时趋于快餐化，且方案多变;对发展具有长期效益的项目缺乏积极性，因为见效周期长的扶贫产业，按期脱贫有压力。

2.工作推进有阻力。建成的贫困村集体经济组织依然存在起步晚、规模小、成效慢等问题，扶贫产业发展后劲不足，对贫困人口致富增收作用相当有限，带动力不强。部分贫困户“等、靠、要”思想较为严重，参与性差;乡镇、村“两委”与贫困户对接沟通不畅，不能及时达成统一认识，项目实施难;集体经济薄弱，缺乏产业龙头企业、致富带头人，贫困户缺乏自主创业精神;对贫困村发展集体经济的政策扶持不到位，发展过程中存在项目难选、资金难筹等问题。

3.收益保障不稳定。龙头企业带动脱贫、产业基地支撑脱贫发挥作用不强。村“两委”和贫困户自主发展的产业，存在资金、技术、市场问题，收益不稳定。多数贫困村将产业发展资金直接入股到合作社收取固定收益的分红，分红比率较低，资金收益不高，增收效果不明显。

4.扶持基金使用率低。截至2017年8月底，马边县产业扶持基金使用率仅为14.1%。在部分地区扶贫小额贷款实施过程中，金融机构和农户冷、政府和干部热现象屡见不鲜，扶贫基金未能充分发挥效用。

（三）内生动力仍显不足

群众是脱贫工作的主体。然而在调查中发现，部分群众脱贫攻坚的意愿和积极性不高，主动性不强，存在“党委政府要我脱贫”，而不是“我要脱贫”的思想，缺乏内生的脱贫意愿和对幸福生活的向往追求。

1.主体意识不强。“两县一区”部分贫困群体主体意识不强，没有把脱贫攻坚当成自己的事，仍然存在“等、靠、要”思想。由于宣传的不到位，认识上的偏差，部分贫困户把自己当局外人，认为脱贫是党委政府的事，是联系部门和干部的事，脱不脱贫与自己关系不大，存在“干部干，群众看，晒着太阳等小康”的现象。

2.内生动力不足。老、弱、病、残，这部分人是贫困人口的主体，没文化、少见识、缺技术、凭经验，对新政策、新知识的接受和认识程度还不够，对自身发展缺乏思考，缺乏致富能力和发展门路，依靠自身劳动脱贫奔小康的内生动力不足。

3.落后思想观念根深蒂固。受两千多年奴隶制社会的禁锢，彝族先民长期与世隔绝，为了避战乱、求生存，在大小凉山高二半山区、高寒山区迁徙繁衍、山地游耕，呈现大散居、小聚居状态，缺乏固定的生活场所、稳定的物质积累，家园意识、财富意识、商品意识淡薄，一些陈规陋习根深蒂固。改变贫困地区的落后传统习惯更是一场深刻、艰巨的思想革命，移风易俗融入现代生活绝非一日之功，不可能一蹴而就。

（四）社会事业发展相对滞后

社会事业进步是衡量一个地区是否发展的重要标准。经过多年的努力，“两县一区”社会事业发展有了较大发展，但仍相对滞后。

1.社会事业基础设施仍然落后。受地域因素和条件限制，“两县一区”教育、文化、卫生等社会事业落后，亟需改造大量乡镇便民服务中心、学校、乡镇卫生院等。以峨边为例，按照“一低三有”的摘帽标准，全县还有19个乡镇便民服务中心、30所中心学校、8个乡镇卫生院急需升级达标改造。

2.专业队伍人才缺乏。近年来，“两县一区”建成了一批学校、医院等，但由于与其它地区相比，乐山民族地区地理位置偏僻、生活条件相对较差，教师、医生等专业技术人才等流失较多，专业人才缺乏，不足以支撑整个社会事业发展。民族地区基层医务人员严重缺乏，部分乡镇医疗机构空编率近25%。主要原因是待遇差，特别是村医无固定工资、无编制，收入主要靠参加基本公共卫生服务获得。

3.健康扶贫政策需完善。医疗机构医保报销年度额度绝大部分不足，超出部分被暂扣，待年终决算后第二年下拨，医院运行困难。马边县医疗机构扣费最多达85%，有的医院现已无钱购买药品，贫困人口就医无药物治疗。此外，贫困人口就医数量增加和普遍存在的过度占用医疗资源等因素，加剧了资金紧张局面。加上政策宣传不到位，许多贫困人口甚至一些帮扶干部对县域内住院费用政策理解为看病不要钱，因此拒付个人应付部分或与医院吵闹，还有部分贫困户对卫生扶贫救助基金政策理解有误而不能享受救助。

（五）扶贫力量整合不够

党中央把解决贫困人员脱贫作为全党的头等大事，各级党委政府高度重视，集中全社会的力量，全力以赴开展扶贫攻坚。但在工作推进过程中，仍存在帮扶力量整合不够，有分散庞杂之嫌。

1.各种会议资料过多。扶贫人员本身的业务工作量就大，要走访调查做到扶贫“六精准”，要为贫困户建档立卡，要反复编制各类规划、方案和台帐，要协助处理村务，第一书记还要协助搞好村级党建等等，但各级各类会议、资料、督查过多，让扶贫人员特别是第一书记陷于新的文山会海中，疲于应付。

2.帮扶力量整合欠佳。帮扶力量统筹安排不力，帮扶工作合力不够，结对帮扶干部履职随意性大，精准扶贫在实际工作中变成了帮扶力量的大会战，有的贫困县甚至让教师暑期不休假集中参加扶貧。无论是省定贫困村还是市定贫困村甚至是非贫困村，经常是车水马龙，各类帮扶人员你来我往，成群结队，千方百计证明各自的存在和作为。特别是有督查时，各路人马更是悉数到岗，严阵以待。虽然每个扶贫人员都是精干的，工作也十分投入，但不少人总觉得用不上力，对贫困户帮助不大，作用和贡献太小。

三、对深入推进深度贫困民族地区脱贫攻坚工作的对策建议

（一）全面发力，进一步加快基础设施建设

1.加快交通基础设施建设。加快推进成昆铁路等铁路建设，重点推进仁沐新高速井沐马段、峨汉高速、乐西高速项目建设，开展普通国省干线提档升级，加快深度贫困地区对外联络交通建设。以建设“四好农村路”为重点大力发展乡村交通，完善村镇道路交通网络，深入实施通村路达标改造建设。到“十三五”末，实现“两县一区”通高速，所有区县至少有两条二级以上国省干线公路，所有乡镇通油路，所有建制村通硬化路。

2.加快农田水利设施建设。规划建设并重，在“两县一区”规划建设水库、重点江河治理、城镇防洪工程等工程;加强水源地保护，大力实施农村饮水提质增效，抓好农村安全饮水工程建设;加快高效节水、小型农田水利建设等农田水利灌溉工程建设，全面完善农田水利设施体系，夯实农业农村发展和脱贫攻坚基础。

3.加快农村电网建设。根据脱贫攻坚人口布局变化、城镇和村寨发展需要及时调整农村电网布局，通过开展新一轮农村电网改造升级工程、农村水电增效扩容等相关设施建设，进一步提升农村电网质量和可靠性，确保农村电网供需匹配、安全运行。

4.加快通信设施建设。通过建设通信基站，新建光纤宽带端口及配套设施等措施，进一步加快“两县一区”通讯和网络设施建设;采取政府补贴、企业减免、社会支持等方式，鼓励农村贫困户使用信息网络，提高宽带家庭普及率。