论事业单位法人治理结构改革

刘江远　徐淑华

〔摘要〕 随着我国社会主义市场经济体制的日益完善，传统计划经济体制下各社会组织之间的科层制关系逐渐被打破，要求事业单位的法人治理结构也随着其职能范围、组织形态以及运行机制的变化而变化。事业单位法人治理结构改革的目标是对各利益相关人的权益进行有效分配，在实践推进中可借鉴国外公务法人制度的相关经验，一方面要系统梳理和重构事业单位法人与其他社会组织和公民大众的法律关系，另一方面要通过建构事业单位法人分类标准、分类指标体系等，构建事业单位组织形式选择连续谱，推动事业单位法人治理结构体系日趋完善。

〔关键词〕 事业单位；事业单位法人；治理结构；组织分化

〔中图分类号〕D601 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）03-0073-04

事业单位是中国特有的概念和特殊的社会组织形式，是中国《宪法》规定的六大类组织之一，其在发展国民经济、推动社会发展、改善民生等方面发挥着举足轻重的作用。但随着社会的不断发展，事业单位在体制上存在一定的滞后性，阻碍了其职能的履行，需要对其进行改革以适应新时代的发展。党的十九大报告指出，要深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。鉴于此，笔者将从动态的视角围绕事业单位法人治理结构改革的现实动因、关键环节、法人制度和建构路径等四个方面进行分析和论述，以期对完善事业单位法人治理结构提供有益的思路。

一、产品与组织分化：事业单位法人治理结构改革的现实动因

随着经济和社会的不断发展，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的發展之间的矛盾，这就要求事业单位根据形势需要对其职能和组织形态进一步完善，以适应和满足新时代的发展要求。

从社会体系的供求状况来看，一方面社会需求在层次与类型上不断细化与分化，另一方面社会供给的环节与方式也在不断细化与多样化，即专业化、精细化、多样化程度日趋提高。在当前社会中，社会分工与分化具体表现为社会产品体系的分化与社会组织体系的分化，而社会产品体系分化的基础是社会需求的分化，即日益分化为个体需求、共同需求、公共需求等三个基本需求层次，每一层次的需求内容又进一步分化。与其相对应，社会组织体系分化的基础是社会供给机制的分化，即日益分化为企业机制、政府机制与社会机制等三大基本机制。需要指出的是，三种基本机制之间的关系日益紧密，其作用领域并非相互割裂与独立，而是在效率价值目标引导下不断合作与交融。由此可见，社会组织体系的复杂化，一方面体现为社会组织种类与类型的多样化（政府、企业、第三部门），另一方面体现为传统社会中社会组织与供给机制一一对应的关系开始被打破，即同一类社会组织可以采取不同的供给机制，而运用同一种供给机制的载体也可以是不同类型的社会组织，进而形成社会产品供给的多主体与混合机制。这一特征在公共产品特别是准公共产品领域表现得尤为突出。

事业单位作为我国重要的社会组织，从属于社会组织体系，其特质与变革符合社会组织的一般规律。在传统的计划经济体制下，不存在真正意义上独立的社会组织，机关、事业、企业单位只是一体化社会结构中的不同职能单位，都不具备独立的组织形态。此三种基本类型的组织之间，除了职能范围有所不同，组织形态具有极大的相似性，管理手段均为计划与指令，计划得以制定和实施的前提是绝对的权力服从。传统体制下，全社会作为一个计划主体，不仅各类组织内部的治理结构都是极为相似的科层制，而且组织之间也存在科层制的从属与依附关系，其中政府单位处于主导地位，企业和事业单位处于从属地位。改革开放尤其是建立社会主义市场经济体制之后，我国采用以市场为基本的资源配置手段，因而各社会组织之间的科层制逐渐被打破，导致原有各组织内部的治理结构也随着其职能范围、组织形态以及运行机制的变化而变化。目前，事业单位虽然也具有法人地位，但由于相应法律法规的缺失，其在实际运行中常常并不能以独立法律主体的身份出现，既不利于其承担相应的法律责任，也不利于对其进行相应的法律监管。因此，迫切需要通过事业单位法人治理结构改革，使事业单位真正成为社会管理中独立的责任主体，确保其以更高效的方式提供更多更好的公共产品。

二、职能范围与组织形态变革：事业单位法人治理结构改革的关键环节

社会组织变革的最基础性和最核心内容是职能范围的变革以及组织形态的变革，其他诸如内部结构、管理方式、运行方式等都是在此基础上的进一步拓展和深化。通常，职能范围与组织形态共同决定组织的属性，其中职能范围是核心和基础；组织形态是有效实现职能范围的保障和手段，组织形态的变革要以如何有效实现职能目标为根本依据和标准。这是因为职能目标是设立组织的初衷和目的，整个组织的设计都要围绕如何实现职能目标而展开。因此，作为我国的一种重要社会组织，事业单位的改革逻辑表现为：社会环境变化（包括需求与供给领域的分化）——组织职能变化——组织形态变化——组织结构、行为变化。

就事业单位的职能范围来看，在不断分化和细化的社会产品体系中，由各级政府作为主要投资者的事业单位所提供的产品具有其特殊性：它既不是满足个性化需求的纯私人产品，也不是满足全社会需求的纯公共产品，而且也区别于以社会互助和互惠为表征的互益性和公益性产品，它是政府基于对社会公共需求的认定和判断来投资、生产和提供的，主要以满足特定人群的特定需求为目标。因此，受国家的事权和财权所限，事业单位的职能范围主要集中在两方面：一是关系到国计民生的重大科研和文化创新、重要历史文化遗产保护和传承以及与国家政治稳定息息相关的领域；二是满足绝大多数人需求的社会基本公共物品和基本公共服务。

就事业单位的组织形态来看，市场、政府和非营利组织作为现代社会三大基本资源配置机制，更多的时候它们的区分只是一种理论上的划分，在生产生活实践中越来越多的公益组织同时依靠两种或以上的机制来运行。因为对于具有正外部性的社会有益物品的提供者来说，单一的市场机制具有动机失灵（逐利性过强）的危险，单一的国家机制具有效率失灵（行政成本太高）的危险，单一的志愿机制具有能力失灵（资源有限性）的危险。可见，为了保障和提升事业单位的运行绩效，必须根据其所提供产品的特殊性采取混合机制的组织形态，即根据事业单位的职能范围有效地整合各种运行机制，在充分考虑不同机制的兼容性和外部效应基础上，对事业单位的运行机制和组织形态进行重组和再造。需要指出的是，并不是所有科教文卫体行业的产品都属于国家事业单位提供产品的范畴，事业单位提供的产品只是其中具有公益性、基础性的部分，因此，增强国家事业单位职能与推进各项社会事业领域的社会化、市场化是不矛盾的。

一般情况下，依据以下标准与原则来确定事业单位的职能边界：一是价值原则，具体指向符合公共利益的社会公共需求。能否有效满足公共需求是构成现代政府合法性的基础性要素之一，社会公共需求是国家事业单位职能缘起的本源，同时也决定了国家事业单位职能范围的边界。是否具有公益性与公共性是一项社会事务成为国家事业单位职能的最根本的必要条件（但不是充分必要条件）。二是能力原则，即把握公共利益的层次，保障实现基础性的公共需求。根据上文的分析，社会公共需求与社会产品的公共性边界及标准具有历史的客观性和动态性特征，不是一成不變的。政府提供公共服务的基础和保障是公共财政收入，而公共财政收入是同经济发展水平密切相关的，因此在确定国家事业单位的职责时必须认识到政府能力的限度。这就意味着政府必须对各项公共需求进行排序与选择，公共投入应该重点支持对国家和社会发展具有基础性的社会事业。三是以价值标准为基础，价值标准与能力标准并重。只强调价值标准会导致政府财政负担过重，影响根本公共利益；只强调能力标准则会导致对公共性的偏离，造成对公共行政合法性基础的削弱。事实上，价值原则与能力原则是确定现代国家事业单位职能的必要条件，但不是充分条件，即一项社会事务如果能够纳入现代国家事业单位职能的范围，它一般要满足上述两个原则的约束条件，但满足上述两个条件的社会事务不只限于国家事业单位，确定国家事业单位职能的具体形态还需要结合国家事业单位提供的产品的各项属性进行分析。

三、建立公务法人制度：理清事业单位职责权力及其社会关系的重要抓手

法人治理结构是现代企业发展的产物，美国学者威廉姆森最早提出了“治理结构”的概念，其后的研究大多围绕所有权与经营权分离情况下的“代理问题”，所有者与经营者关系，公司董事会的功能、结构与股东的权利等方面的制度安排，以及公司内部控制问题等而展开。可见，法人治理结构主要关注的是投资人权、决策权、执行权和监督权等权利划分、责任分担和利益分配等方面的制度安排，是各利益相关人的具体权益关系在法人内部的权利和利益分配制衡机制中的外化和体现。法人治理结构是否完备有效的重要判断标准，就是各利益相关方是否能各得其所、各行其权、各守其则。

随着社会组织类型的蓬勃发展，法人治理结构的主体已经不再局限于以利益最大化为主要目标的公司法人，越来越多的组织机构开始以独立的法人主体的形式运行，如我国的民法通则将法人划分为企业法人、机关法人、社会团体法人、事业单位法人等。西方国家则根据不同的划分标准，作出了社会团体法人与财团法人、营利法人与公益法人、公法人与私法人等划分。我国在1987年颁布的《民法通则》中规定，具备法人条件的事业单位，依法不需要办理法人登记的，自成立之日起即具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记后取得法人资格。这种取得法人资格的事业单位通常被简称为“事业法人”。事业单位和“事业法人”的区别在于：事业法人的法律地位使事业单位能够独立承担作为“法人”的责任，享受法人的权利，从而在职能、性质、动机等方面与政府行政机关相区别；而事业单位附属于行政机关，没有独立的法律地位，因此与事业单位有关的一切责任和义务都由政府承担。

我国的事业法人广泛分布在教育、医疗、体育、文化、科研等社会各个领域，承担着部分行政权力和大量公共服务职能。一方面，事业法人所承担的这些公共服务职能，如义务教育、公共卫生、城市基础设施建设等，不适合由完全市场化的企业法人去经营；另一方面，由于政府面临巨大的财政压力，加之行政机关治理模式的低效，由政府机关包办这些公共服务任务也不能尽如人意。因此，我国的事业法人在公共服务领域所发挥的作用，与作为市场主体的企业法人以及作为政府主体的行政机关相比，有着明显的不同。

由于我国的事业单位主要由国家出资举办，承担着提供特定产品和服务的职能，因此在组织机构设置、人事和运行管理上受到政府较多的行政控制。笔者认为，我国可以考虑借鉴国外的公务法人制度，即公务法人是与国家和地方行政主体并存的承担公共行政职能的其他主体，有独立的法律人格，能够独立地享有权利和承担义务，对于其行使公务的行为要受公法调整并遵循公法规则。具体来看，作为公务法人的事业单位法人，首先应享有独立财产，有自己的预算，提供公共服务过程中所得到的盈余可以用作维持自身的发展需要。其次，基于事业单位法人与国家之间的法律关系，事业单位法人与管理相对人之间构成行政管理法律关系。在这对关系中，事业单位法人代表国家提供公共服务、行使公共管理的职权，满足社会发展的物质和精神文化需要，管理相对人有服从和协助公务法人实施公共管理的义务。再次，管理相对人也有监督事业单位法人依法管理以及在权益受到不法侵害时申请救济的权利，即事业单位法人有依法进行公共事务管理、保护管理相对人合法权益不受侵害的责任；反之，如果事业单位法人违反管理职责，也应承担相应的法律责任。

四、改革路径：推进事业单位法人分类及治理结构体系的完善

改革路径的选择决定着事业单位法人治理结构的具体形态。从静态的组织结构视角来看，事业单位法人治理结构是为了有效保障各利益相关者的具体权益而设计的组织架构，主要由决策、执行和监督等三大部分组成，三者之间强调相对独立、权责明晰、协调运转、相互制衡。目前事业单位分类改革的大体思路，是将现有事业单位划分为生产经营类、公益类和行政执行类等三大类事业单位，其中公益类事业单位又具体划分为二或三小类。由于各类事业单位存在职能范围、组织地位以及行为目标等多样性，势必会影响或限制其作为独立公法人主体的资格和行为能力。因此，从动态的事业单位法人治理结构的建构路径来看，应结合不同事业单位所处的市场经济发展环境，在广泛梳理和分析各类事业单位法人与其他社会组织、公民大众法律关系的基础上，持续推进事业单位法人治理结构的建构进程。

首先，系统梳理并重构事业单位法人与其他社会组织、公民大众的法律关系是建构和完善事业单位法人治理结构的前提基础。事业单位分类改革的目的，既表现为打破传统的高度一体化的事业单位管理体制，逐步将多元社会主体吸引到社会事业的发展和建设中来，又在于根据现代社会组织分化与分工的大趋势对事业单位进行科学分类，并据此对各类事业单位的治理结构进行分类规划和设计，从而在充分释放教科文体卫等社会文化和服务领域的生产力、创新力的同时，最大限度地保障和提高我国公共物品供给的综合效能。而这一切的基础就是明确各类事业单位作为独立的法人实体与其他社会组织的利益关系，以及法人组织内部的各种利益关系，并通过相应的法律法规加以规范。例如，调整政府与公民大众的关系，即将事业单位的职能范围选择由政府自上而下的单边选择，转化为由多元社会主体广泛参与的自下而上的多元选择；调整政府与事业单位的关系，即在所有权、经营权和监督权分离的基础上建构新型政事关系；调整并建构事业单位与各投资主体的关系，即明确各投资主体在事业单位运行中的权利收益和责任分担关系；调整政府与事业单位内部人员的关系，即事业单位从业人员由政府编制人员转换为由多元社会主体综合选择与评价的专业技术从业人员；重构事业单位与公民大众的关系，即由政府独立提供或指定提供的强制、半强制性消费关系，转变为根据消费者的真实需求自主选择的自由选择性消费关系等。

其次，建构并不断完善事业单位组织形式选择连续谱是持续推进事业单位法人治理结构的核心任务。根据组织理论，现代社会典型的组织形式是企业组织、非营利组织和政府组织。其中，企业以经济利益为纽带遵循价值规律运行；政府以公共利益为纽带依靠公权力和行政规章运行；非营利组织以共同价值观、文化、道德和信仰等慈善的志愿力量运行。但随着现代社会生产、生活的扩大化和复杂化，一方面越来越多的组织依靠多种机制运行，另一方面三大运行机制的协作过程又会分化出一些新的组织形式。现代社会的发展在很大程度上是通过社会运行机制的不断完善和创新，对不断涌现的各类社会组织进行有效规制和综合治理的结果。因此，应以事业单位价值目标与组织形式的分化与重塑为主旨，通过对政府组织、企业组织和非营利组织等相关组织理论的系统梳理，根据事业单位在社会主义市场经济体制下的价值目标定位，来建构事业单位组织形式选择连续谱，以避免事业单位法人在运行中因机制不畅而导致规制不灵、低效或无效等情况发生。

再次，事业单位法人的分类标准、分类指标体系以及事业单位法人分类体系的建构，是推进事业单位法人治理结构的现实依据。事业单位分类的有效性，主要取决于分类依据和标准能否准确地反映事业单位在社会主义市场经济体制下的身份地位和運行特质。在社会主义市场经济体制下，由于人们的公共需求有较大的分化，传统的由事业单位提供的产品在性质上也发生了很大的变化。另外，在传统的管理体制下，政府机关、事业单位和国有企业常常交织在一起，而随着改革开放后市场化改革的推进，不少事业单位又创立了自己的经营性实体，因此，应本着“政事分开、事企分开、管办分离、公私分明”的原则，从需求和供给等多种视角构建更具可操作性的事业单位分类标准及分类指标体系，并结合实践调研构建事业单位法人分类体系，从而使事业单位以营利为目标的经营性行为和以非营利为主旨的公益性行为都能得到有效规范和监督，以确保广大消费者的权益，并提升各类物品的供给质量。

〔参 考 文 献〕

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责任编辑 冯耀明