对完善我国公共体育服务执法体系的思考

于一 于航

摘要：运用文献资料、逻辑分析等方法，依托法治化语境，对我国公共体育服务执法体系进行检视，旨在提出完善我国公共体育服务执法体系的构想。研究表明：我国公共体育服务执法体系存在政府怠于履行公共体育服务供给职责、政府执法程序中的公共体育服务的步骤与手段欠缺以及对政府执法监督不力的问题。建议：强化政府公共体育服务义务；履行政府执法程序标准化；加设内外部监督机制。

关键词：公共体育服务；执法体系；法治化

中图分类号：G80文献标识码：A文章编号：1009-9840（2018）03-0012-04

Thoughts on perfecting thelaw enforcement system of public sports service in China

YU Yi1，YU Hang2

（1.Shandong Sport University， Jinan 250102， China；2. Weifang No.1 Middle School， Weifang 261205，Shandong， China）

Abstract：by using the methods of literature and logical analysis and relying on the context of rule by law， this paper examines the law enforcement system of public sports service in China in order to put forward the idea of perfecting the law enforcement system of public sports service in China. Studies have shown that China's public sports service law enforcement system has the problem that the government is obsessed with performing public sports service provision duties， public sports services in the government's law enforcement procedures， lack of procedures and means， and weak supervision over government law enforcement. It has been suggested that we should strengthen the government's public sports service obligations， perform standardization of government law enforcement procedures， and establish internal and external supervision mechanisms.

Key words：public sports service； law enforcement system； legalization

收稿日期：2018-03-10

作者簡介：于一（1980-），男，山东潍坊人，硕士，研究方向体育教育训练学。党的十七大、十八大以及十八届三中全会等重大会议先后相继指出，要充分落实依法治国基本方针理念，推进依法治国建设进程，实现国家方方面面的法治化。近年来，公共服务相关研究如日中天，逐渐成为研究的热点话题，备受学界人士研究者关注。因公共体育服务归属于公共服务的一部分，故公共体育服务研究深受体育工作研究者青睐，引发一股研究热潮。同时，国家也出台相应政策积极引导，2011年、2012年、2013年的政府工作报告均强调，要强化政府社会管理职能，保障公民合法权益的实现，依法建设公共服务。2014党的十八届四中全会中《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台，进一步推动了公共体育服务法治化的进程。刚出台不久的体育发展“十三五”规划指出，“推进依法治体，提升体育法治水平，深入推进依法行政，完善体育法规体系，健全体育纠纷多元化解决机制”。在中央有关部委及体育总局的推动下，法治化的公共体育服务也基本成为我国公共体育服务发展与建设的根本途径。但是，目前我国关于公共体育服务法治化执法体系研究比较匮乏，无论理论上还是实践上，仍限于政策目标层面，没有真正成为社会现实[1]。为此，本研究试图利用法律社会学、体育学的理论，综合学者的一些探讨和实践的做法，检视我国现行公共体育服务执法体系存在的问题，并提出完善我国公共体育服务执法体系的构想。

1法治化与公共体育服务

1.1法治化

法治，与“人治”相悖，是一个历久弥新而又经久不衰的概念，《牛津法律大辞典》中的释义为“所有的权威机构都要服从的某些条文、原则或指令”。可知其核心要义即保障人权，良法善治[2]。法治是兼具完成时的静态结果与进行时的动态过程，包含立法、执法、守法与司法。立法是指经过一定的程序、遵循特定的意志，以外在强制力为保障手段建立的法律制度，属于理论构建层面。立法之后，则是执法、守法与司法，以立法为基础准绳，通过执法、守法以及司法等手段将理论构建层的立法付诸实践以落实，呈动态化，最终实现社会治理的法治化。

秩序、公正、人权、效率、和谐当属法治化基本价值与意义。没有秩序，人类的公共性活动就不可能正常进行，故法治化能建立和维护社会秩序的安定有序，美其名曰包容性秩序；公正是促进社会公平、保障社会公众权益实现的基本诉求，故法治化的核心价值追求是公平公正，包含权利公平、机会公平、规则公平与司法公正；法无授权不可为，法无禁止则自由，预示法治精神要融入治理，确立、强化人权和公民权利神圣的观念和信念，同时，确保人权和公民权利在各种考量中具优先性，故法治化的真谛与精髓是确认、保障公民权利，尊重、保障人权；效率的高低决定着社会治理方式的合理与否，法治化的治理是决策者“照章办事”，依循一定程序做出科学与民主的决策，故法治化为社会的高效率运行提供保障；古有万事以“和”为贵，今存“和谐”之说，将“和谐”价值贯彻于法律规范体系以构建社会主义和谐社会，故法治化的元价值是贯彻和谐精神。

山东体育科技第40卷总第174期2018年第3期于一，等对完善我国公共体育服务执法体系的思考No.3 20181.2公共体育服务与法治化契合

在法治的大环境下公共体育服务的基本要求是，公共体育服务法律制度要符合“良法”与“良法的执行” 两大基本条件，以推动我国公共体育服务健康有序的发展。也就是说，公共体育服务立法过程中要制订符合公平、公正、公开、透明等要求的“良法”以及执法过程中要成立监督機制，以保障“良法的运行”。公共体育服务法治化的理念以保障公民体育权利为逻辑起点，加强权利规制免于“逾矩”，实现公共体育服务核心理念与法治化的完美契合。其核心理念是满足广大民众多元化的公共体育服务需求，保障公民享有基本体育权利，实现公共体育服务均等化，促进全民健身和健康中国国家战略的实现；其法治化是通过立法、执法、司法、守法保障政府、社会组织提供和管理公共体育服务的权威性、规范性与稳定性。公共体育服务与法治化的契合主要表现在两个方面：一方面，形式上契合。《宪法》第21条规定“国家发展体育事业，开展群众性体育活动，增强人民体质”，《体育法》中确认“公民享有体育运动和进行与体育相关活动的权利”，《全民健身条例》中指出“所有公民均有参与体育健身活动和享有公共体育服务的权利”，这其中所强调的法律制度不容侵犯性、人民权益至上性以及为人民服务的社会主义核心价值观等法治形式上的要求与公共体育服务的理念不谋而合。另一方面，实质上的契合。《宪法》、《体育法》、《全民健身纲要》等法律的执行，其实质均着手于以人为本，保障公民参与体育运动、享有公共体育服务的权利，落脚于为人民服务，人民利益至上，正与公共体育服务的理念殊途同归，恰似契合[3]。

1.3公共体育服务法治化的意义

《体育法》的修订、国务院46号文件《全民健身条例》视全民健身上升为国家战略的实施以及《健康中国2030》对健康中国作为国家战略方案的建设，无一不昭示着公共体育服务已迎来法治化的春天。近几年，公共体育服务均等化、标准化的建设过程中，政府管理模式逐渐从“人治”向“法治”转变。究其公共体育服务法治化的意义主要表现为三个方面：首先，法治化是对公共体育服务的约束或限定，是指导公共体育服务实践的理论指令，是完善公共体育服务的基础和灵魂，能够保障公共体育服务立法、执法、守法以及司法四大机制的有效运行，实现公共体育服务健康有序的发展；其次，法治化是构筑和谐体育发展的基础保障[4]，是全面推进体育事业法治化建设和构建体育法律体系的需要，是实现体育治理能力和治理手段现代化的重要保障[5]；最后，公共体育服务法治化，能够推进社会主义法治国家进程的纵深发展，实现公共体育服务与法治的共同的目标价值，如公平（公共体育服务均等化）、秩序（公共体育服务标准化）等。

2我国现行公共体育服务执法体系问题检视

执法，即执行法律，是一种贯彻法律实施的活动[6]，是维系法律制度生命力的具体表现。公共体育服务领域中所谓的执法行为，是指政府按照既定的法律法规，遵循特定的程序，贯彻实施法定职权实现公共体育服务法治化的重要手段，是落实公共体育服务法治化的重要载体，能推动公共体育服务的纵深发展。但是，就目前而言，政府在公共体育服务的执法实践中尚存不足，称不上是有效的执法。

2.1政府怠于履行公共体育服务供给职责

从公共产品角度阐析，以“常人方法学”为论据，或有“权力至上”之因，或有“服务为民”之由，决定着政府是公共体育服务的直接供给者，无可厚非，同时，也承担着供给公共体育服务的大部分内容与职责。目前，事关公共体育服务供给职责问题，如公共体育产品的供给、公共体育基础设施的建设管理以及公共体育服务供给法律条文的制定等等，呈现懈怠之趋，具体分为两种态度。其一，无所谓的完任务式态度。目前对公共体育服务服务供给内容的实证考察，发现政府在公共体育服务供给内容上纯属“完任务”，不讲究适用性与多样性，所建设的体育设施大多形式单一，多为公共体育场和健身路径[7]。同时，体育活动内容的开展工作也形式化，体育赛事举办“形象化”，放任供给，放任发展，不闻不问。其二，变卖政府与公共体育服务之间的契约化[8]。政府借政府转型之名，变卖由政府所管理的公共体育相关事业，或政府曾购买的公共体育服务相关事业，直接推向市场，以市场化方式运作，而政府自身则坐享其成，进而导致某些地方政府变为“收费政府”、“吃饭财政”[9]。

2.2政府执法程序中的公共体育服务的步骤与手段欠缺

程序公正是实体公正的保障，是彰显文明执法、依法行政的重要途径，也是任何行政执法行为必须遵循的基本要求，但行政机关重实体轻程序的状况仍未得到明显的改善[10]。目前对政府执法程序中公共体育服务的步骤与手段进行考察，得知政府在公共体育服务中会出现主观臆断，不遵循法律、法规和规章，进行执法现象；政府在处理公共体育服务民事矛盾与纠纷的执法过程中，会有徇私舞弊、暗箱操作之疑；政府在处理公共体育服务相关事宜时，也会出现执法“越权”行为，这足以说明政府执法程序中的公共体育服务的步骤与手段欠缺。这主要归因于现阶段所制订的公共体育服务法律法规没有明确规定政府执法的程序，或者说是缺乏一部公共体育服务行政程序法，或者说是政府公共体育服务行政执法责任制与评议考核制未落实。结果显而易知，出现政府在公共体育服务领域中执法权利的“越位”、“错位”与“失位”现象，进而导致公民公共体育服务合法权益受到侵害。

2.3对政府执法监督不力

对政府执法监督不力，主要体现于监督部门不严与公民监督受阻两方面。其一，监督部门不严。政府在公共体育服务执法过程中，对其进行监督的部门有上级、下级、自身三个层级。但是往往这三个层级的监督部门与政府部门互为“利益共同体”，属于“唇亡齿寒”的关系，进而引发“友情分”、“卖面子”、“护短行为”、“友谊之桥”等行为的连锁反应，终是监督不力，难以超越利益。上级部门为“避嫌”，下级部门求“明哲保身”，自身部门纯属“形式化”，总体来看所设立的三个层级的监督部门都不会牺牲自身利益，或者侵害“本是同根生”的同门利益，严格的对政府执法进行监督。其二，公民监督受阻。就公民行使监督权而言，本应最具有话语权，但这种“自下而上”的监督模式阻力太大，民意难以传达至上层，到达某一层级后会直接被打回原形。再者，不论公民采用何种方式对政府公共体育服务执法行为加以监督，都缺乏有效的规章制度对其保障，谁也不愿或不会惹事生非。可见，心有余而力不足。

3完善我国公共体育服务执法体系的构想

法律的生命在于执行[11]。严格执法是指要求在执行法规或掌握标准时，不放松、不走样，做到严厉、公平、公正，就体育领域而言，研究所涉及法律法规方面的内容，以公共体育服务的各项规章制度为主。

3.1强化政府公共体育服务义务履行

公共体育服务是各级政府、体育相关行政部門主导下的行政法治工作，相关公共体育服务的各项规章制度都要依靠行政执法加以实施。在公共体育服务领域中，政府首先要端正态度，摒弃以往的“无所谓的完任务式态度”，要有主动履行公共体育服务供给的意识。借助政府自身在“人”、“财”、“物”中的优势，探寻像政府购买或回购公共体育服务、公共体育服务民营化等供给方式，其目的在于强化政府公共体育服务义务履行。同时，在公共体育服务供给内容的单一化转为多元化，建设丰富多彩的体育设施，引入国外先进的健身性项目，如笼式网球、板式网球、垒球等，开展各个层级的体育赛事活动。此外，政府要借助媒体的力量，实施全民健身教育，普及全面健身知识，宣传终身体育的思想。与医疗卫生领域跨界融合，携手制订运动处方，设立体制监测站，实时关注公民的身体健康。加大培训与下放社会指导员的力度，以至能科学有效的指导公民进行科学的健身活动，以营利健康。通过种种举措，强化政府公共体育服务义务履行，彻底摆脱“形象化”政府、“吃饭政府”、“财政政府”之名，真正成为人民的政府。

3.2政府执法程序标准化

加强政府公共体育服务执法程序标准化，一方面，制定和完善统一标准的《公共体育服务行政程序法》或《公共体育服务标准化法》，明确政府在公共体育服务中执法的具体流程、详细步骤、统一标准、采用的方式以及执法的范围等，可以防止政府主观臆断，不遵循法律、法规和规章等执法现象，也可以防止“权力本位”丧失，出现“越权”等行为。同时，实施政府执法程序标准化，有助于避免政府徇私舞弊“走捷径”以及暗箱操作这一类似的行为。另一方面，健全公共体育服务政府执法责任制与评议考核制，并付诸落实，形成一种政府执法监督机制，专门监督政府执法行为，可以及时反馈给政府，第一时间做出调整。此外，政府执法程序标准化的举措核心是政府，因此要提升政府本身执法程序意识，加强法律知识学习，改观“重实体轻程序”、“重物轻人”等顽固思想，明确违反程序的法律责任及处罚方式。

3.3加设内外部监督机制

加设内外部机制，监督政府执法行为。就内部监督机制而言，加设行政复议委员会[12]，审查政府公共体育服务执法行为与执法依据，保障监督的广度与深度；建立“权力清单”制度，量化权力，使行权透明红，可一目了然，便于公民以及社会对政府公共体育服务权力的监督；创设议评考核制度与执法错误责任追究制度，明确政府公共体育服务法律责任，有错必究。构建多元主体监督体系，即人大、司法“上位”主体，政府内部“本位”主体，公民“下位”主体。一方面，加大“上位”主体与“本位”主体监督力度与广度，大公无私，剔除“护短行为”、“卖面子”等丑陋现象；另一方面，畅通与扩宽公民“下位”主体监督路径，听取民声，了解民意，获得民心。通过，“上位”主体与“下位主体”合力，形成自上而下监督与自下而上监督的双层监督机制。总体而言，由内到外，改革创新，政府执法行为站好最后一班岗。

4小结

法治化是我国公共体育服务发展的必然趋势与根本途径，“上有”中央大力推动，“下有”公民殷切需求，“上下”齐心，推动各个领域、各个层次的公共体育服务全面而深入的发展。公共体育服务法治化的探索，需要有具体的法律制度以规范公共体育服务的各种行为，保障公共体育服务的运行，指引公共体育服务发展的方向。

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