浅析农村土地承包经营权确权登记工作重点与难点

【摘要】文依据农村土地承包经营权调查规程，通过具体项目生产实践，在不断摸索和探讨中归纳总结出农村土地承包经营权确权登记工作中的重点和难点，并结合实际生产及工作需求给出合理化对策。

【关键词】土地承包经营权；重點；难点及对策

1、前言

农村土地承包经营权确权登记是一种物权登记。按照我国法律，对不动产物权要通过登记明确权属加强保护。如城市房屋、土地所有权等都要到有关部门进行登记，以更好地保护所有权人的权利。农村土地承包经营权确权登记就是依据法律规定，由县级以上地方人民政府将农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，颁发土地承包经营权证等证书，以进一步明确农民对承包土地的各项权益。这是强化对农村耕地等各类土地承包经营权的物权保护，是国家明确土地承包经营权归属、发挥土地承包经营权效用、保护土地承包经营权人权利的重要手段。

2、确权登记的指导思想与主要任务

2.1 指导思想

全面贯彻落实2014年中央和省委一号文件精神，深入贯彻落实科学发展观，坚持和完善农村基本经验制度，保持现有土地承包关系稳定并长久不变，探索完善农村土地承包经营权确权登记颁证制度，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，为促进农业现代化和农村和谐稳定提供体制保障。

在项目实施过程中，一定要做到：严格执行农村土地承包法律政策，在农村集体土地所有权登记发证的基础上，探索完善耕地和“四荒地”等农村土地承包确权登记颁证工作，以现有土地承包合同、权属证书和集体土地所有权确权登记成果为依据，查清承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，把承包地块、面积、合同、权属证书全面落实到户，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，争取按要求在规定的时间内完成全部工作内容。

2.2 主要任务

农村土地承包经营权确权登记工作要严格执行农村土地承包法律政策，根据《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规，查清承包经营土地的地块、面积、空间位置等信息及其变动情况记载于登记簿，经县（区、市）农村土地承包管理部门审核，由县级人民政府颁发土地承包经营权证书予以确认土地承包的权益，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。

3、确权登记的重点

做好农村土地承包经营权确权登记工作是完善农村基本经营制度的重要基础，是加快发展现代农业的重要措施，是维护发展农民利益的重要保障，是解决当前农村土地管理现实矛盾和问题的迫切需要。为了达到农户承包地块权属清晰、空间位置明确、四至边界清楚、面积准确的工作目的，保证能够顺利开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，在实施过程中需要注意以下几个重点：

一是权属调查工作。权属调查是整个项目的重要环节，权属调查工作的准确性决定了本次确权项目是否有实质性意义。权属调查工作必须利用1：2000影像图，按照农业部的操作规程，制作工作底图，描绘调查草图，最终形成承包地块分布示意图。同时开展94年二轮延包资料的清查，承包期内土地、人口的变化，权属纠纷的摸底，以及承包方和发包方的调查，收集好承包人的身份和户籍资料信息，做好发包方、承包方和承包地块调查和编码，填写好农业部规定的发包方、承包方和承包地块三张调查表。

二是调查成果质量控制。调查成果的准确性是整个项目成败的关键，是保证确权登记工作能够顺利实施的先决条件。为了把好质量控制关，要严格遵循ISO9000质量控制体系文件及程序文件规定作业，以过程质量控制为重点，确保成果质量。在项目启动前设立专门的质量检查组，明确每个工作人员的职责和检查标准，对整个工作环节进行全面的质量把控，做到发现问题有记录，对检查出现的问题会同作业员确认后进行整改，再由质检人员进行全面质量检查。

三是制定确权登记问题处理意见。农村土地承包经营权确权登记工作过程中，存在着各种各样的问题，各地又存在着自己的乡规民约，不可能有一本大而全的问题处理意见，因此我们要按照“保持稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置”的基本原则，依法妥善处理好工作中遇到的各种问题。凡是法律法规和现行政策有明确规定的，要严格按照政策处理；没有明确规定的，要依照法律法规和现行政策的基本精神，结合当地实际，民主协商解决，既能处理矛盾和纠纷也不超过大的政策界限，维持本地农村社会的稳定。

四是数据入库和信息系统建设工作。为了便于今后数据统一管理和查询，此次确权工作要求进行数据入库并进行信息系统建设。数据库的建设工作必须严格按照农业部《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》要求，坚持规范标准，做好所有农户家庭和地块信息的电脑信息化处理，建立好土地信息化管理系统，在电脑上实现“以图找地和以图管地”，为今后土地流转的信息化管理奠定坚实基础。

五是成果归档工作。县级农村土地承包经营权管理部门应按相关要求建立档案管理制度，明确农村土地承包经营权调查档案的整理、归档、管理和使用。调查工作结束后，应及时组织进行成果整理与归档工作。成果汇交由村（ 组） 向乡镇人民政府汇交，乡镇人民政府向县农村土地承包经营权管理部门汇交。县级检查汇总后，进行统一的数据整理、分类、核查、拼接和入库处理，形成标准的调查成果，供农村土地承包经营权确权登记颁证和农村土地承包日常管理使用。

4、确权登记的难点及对策

农村土地承包经营权确权登记颁证工作量大、涉及面广，必然会面临着各种困难，根据目前完成的工作汇总出四个难点并做出相应的对策。

一是开展二轮土地台账清理时，若提供的第二轮土地承包经营权登记簿为手写稿，部分书写潦草，导致录入基础调查表时模糊不清。如：调查摸底时人名和实际不一致、地块名称不对、二轮承包面积不准等。对于此类存在的问题，建议采取先将二轮承包台账录入电脑，然后规范化打印相关承包信息，再进行入户调查核实和修正，待承包方和发包方的各项信息核查准确后进行实地调查指界，确保基础信息准确。

二是地块界址不清，界线不准，边界被掩盖导致调查难度增加。对于界址不清情况，建议要求发包方和涉及本地块界址线的承包方代表先进行现场勘界确定界标物、后上图核算面积，待各方无异议后劃定界线；对于界线不准和边界被掩盖的地块，建议安排GPS、RTK等测绘仪器和专门的测量技术人员对此类地块进行实测，确保地块边界准确，权属清晰。

三是外出户多，造成指界落实难度大。外业调查时部分举家外出户，这些户的亲人或村组干部及委托人又无法为其指认承包地块，对此类情况建议要求县、乡、村组加大力度，由村组指定代理人为其指界，可以先登记，待承包当事人返回家对信息核对确认后再行发证，以保证登记完整。

四是人民群众配合与否，决定着整个工作能否顺利开展，少数当地群众不愿配合，将导致确权工作无法进行。登记工作必须要有群众的积极参与，群众认可是搞好土地承包经营权登记的基础。开展工作前，要讲明政策规定，给群众一个定心丸，重要的是承包期限及面积的问题，也要考虑到长久不变政策落实后，出现的人地矛盾问题和群众的接受程度。让群众充分认识到登记工作是对农村土地家庭承包经验制度的规范和完善，是事关个人切身利益的善举，而不是重新分配土地，充分调动农民群众自觉参与的积极性。通过开展农村土地承包经营权登记试点工作，可深切感受到要确保登记工作顺利进行，必须获得农民群众的“两个认可”：一是对承包土地现状基本认可，二是对登记工作认可，两者缺一不可。对于此类难点问题，建议要求甲方在项目开展前进行充分的宣传和动员，利用报纸、标语、电视等宣传媒体宣传农村土地承包经营权确权的重大意义；同时将动员大会从县里开到村组，通过县、乡镇、村各级组织协调，让农民群众主动参与到项目工作中来。

结语：

开展农村土地承包经营权确权工作，给农民承包地一个合法的“身份证”，是巩固和完善农村基本经营制度、保持农村土地承包关系长久不变的重要基础工作，从根本上保护农民土地权益的重要民生大事，得到了农民群众的普遍拥护，为了切实保障农民的权益，需要加快推进确权登记颁证工作。

参考文献：

[1] NY/T 2537-2014，农村土地承包经营权调查规程[S].中华人民共和国农业部，2014.3

[2] NY/T 2539-2014，农村土地承包经营权确权登记数据库规范[S].中华人民共和国农业部，2014.3

[3]乐美燕，曾程问.土地承包经营权确权工作难点及对策建议的探析[J].华东科技，2016.

[4]罗文丽.基于ArcGIS的农村土地承包经营权确权登记建库应用与研究[J].资源信息与工程，2017.

作者简介：

李燕（1986-），女，本科，工程师，主要从事土地设计工作。