开启合宪性审查的制度化

张吕好

近期召开的十三届全国人大一次会议，表决通过了宪法修正案。此次修宪备受瞩目的一个变化是，在有关全国人大专门委员会设置的条款中，将原来的“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。事实上，这一更名也是本次国家机构改革方案的一部分，更是为践行党的十九大报告提出的“推进合宪性审查工作”所做的必要准备。由此，合宪性审查的制度化将得以开启，并有望加速。

合宪性审查制度是法治国家最重要的根基。宪法的权威，必须依靠合宪性审查才能真正建立起来。当宪法所规范和约束的权力、机构违反宪法时，尤其是立法权力违宪、法律法规违宪时，应当有一个有效的机制纠正违宪行为，维护宪法的最高地位，正是合宪性审查的意义和价值所在。

合宪性审查权的一大关键是，这一权力究竟由谁行使？此种审查权既是宪法规范下的一种权力，需要受到宪法约束，行使该权力的主体本身又作为一个审查机构而存在，应当具有比其他机构更高的权威和更深厚的内在正义性。此外，該机制的建立还要考虑到政治体制、法治发展、历史和现实条件等，其有效运作殊为不易。

从以往的实践看，尽管全国人大常委会的备案审查工作已取得了巨大进展，但严格意义上的合宪性审查并未有效展开，因而难以从实践中进行制度分析。根据现行宪法规范及宪法原理，审查权应当属于最高国家权力机关，即全国人大及其常委会。在合宪性审查方面，规范条款和实践过程严重脱节，成为困扰中国宪法制度实施、影响宪法权威地位的症结。

具体立法的欠缺，是审查实践不能展开的原因之一， 当然，这背后实际是观念和理念的分歧所致。另一方面原因是具体的审查机构没有得到设置，因而影响到如何具体规定审查的对象、方式、程序等等，而这是合宪性审查制度的主要内容。正是从这个意义而言，以宪法修正案形式设立全国人大宪法和法律委员会，意味着全国人大及其常委会监督宪法实施的权力得以进一步明确，也标志着合宪性审查将得到具体构建和实践。

此次被更名和替代的法律委员会，是全国人大专门委员会之一，原先的主要职责是审议法律草案。但缺乏对合宪性审查的具体职权和程序的运用。随着宪法和法律委员会的设置，以及合宪性审查职权的具体建构，合宪性审查权及其审查程序的制度化运行将会得到较好的推进，从而更为有效地落实宪法监督。

我国的合宪性审查是立法式审查监督模式，是拥有最高立法权的机关对一切违宪权力进行审查，其运行过程必然与许多国家的司法式审查监督存在很大区别。全国人大下设的宪法和法律委员会，也不同于名称相似的法国的宪法委员会，后者主要是作为一个司法机构独立行使审查权。基于上述背景，全国人大宪法和法律委员会具体承担何种职责，将在很大程度上决定着我国合宪性审查的实际内容和效果。从目前的制度设计看，合宪性审查的范围将扩大到法律，即全国人大常委会制定的法律、作出的决定都属于合宪性审查范围，真正实现合宪性审查的全覆盖。这与以往备案审查的范围相比，是历史性的进步。

要有效解决法律规范内部冲突以及法律法规违宪现象，高效运行合宪性审查机制，必须在审查职权和审查程序两者之间找到良好的结合点。从以往的实践看，作为合法性审查的备案审查制度确立后，初期曾进展缓慢，原因就在于审查机构主动审查能力不足、备而不审情况突出，而基于当事人申请的被动审查在程序的有效性上也存在明显缺陷。但在审查机构强化备案审查权的行使。同时开放申请审查程序后，备案审查制度的运行及其效果开始呈现极大的改观。

相比于合法性审查，合宪性审查的范围更加宽泛、标准更高、社会影响程度也更大。而相比于合法性审查工作机构，新组建的宪法和法律委员会更需要强化主动审查的能力，强化申请审查的程序性。如此，才能推动合宪性审查进入常规的制度化运行的轨道，以回应法治社会建设的根本需要。