探析城市土地快速扩张与城市空洞化问题

孙健博　孙利

摘 要：文章详细分析研究了城市土地快速扩张与城市空洞化问题的各种成因，分析了解决城市土地快速扩张与城市空洞化问题的重要性，积极研究探索解决土地快速扩张与城市空洞化问题的对策。

关键词：城市；土地；扩张；空洞化；成因；重要性；对策

城市土地快速扩张与城市空洞化是一个全球化的问题。中国正处在快速发展阶段，而且中国有近13.8亿（2016年）的人口，是世界上人口最多的国家，城市土地快速扩张与城市空洞化问题，尤其重要。各个城市纷纷建设新城和新区，随着地方政府为了带动新城新区的发展而向新城新区搬迁，老区城市空洞化和新城新区的闲置问题日益突出，在三、四线城市这种问题尤为严重。

1、城市土地快速扩张与城市空洞化问题的成因

1.1城市用地的快速扩张

城市用地的快速扩张，占据了大片优质耕地，这是耕地减少的重要原因。城市土地快速扩张的原因是：一方面，开发商和企业更加愿意投资于郊区建房建厂，不愿意从事投资大和利润低的旧城区改造。另一方面，这是城市领导层出于自身的利益和个别人的政绩需要的结果。

从2002年——2012年，仅十年时间，在全国城市人口增长20%的情况下，城市建成区面积却新增了19593.21平方公里，增加了76%；城市建设用地新增了18918.07平方公里，增加了71%；每年征用土地的面积数量相当大。这说明中国的城市用地扩张情况非常严重。

1.2城市新区、新城的建设

城市规划严重失控。调查显示：省会城市平均规划有4.6个新城新区，地级市平均规划有约1.5个新城新区。这些新城新区规划人口竟然高达34亿，与实际严重脱节。

许多城市盲目贪大，急于扩张新城新区、欲人为扩建成大城市，导致许多“空城”和“鬼城”。新城新区的规划面积和人口远超现实，有些城市规划新增的数量竟然是现有城市的两倍以上，令人震惊。

1.3开发区的建设

绝大多数开发区通过提供廉价土地吸引投资，来促进本地经济发展。国务院五部委对开发区的检查验收信息表明，截至2004年9月，全国30个省（自治区、直辖市）共清理开发区6866个，规划面积3.86平方公里，已建成面积1.03平方公里。开发区的治理和控制工作还有很长的路要走。

中国657座城市（包括县级市）清理后的开发区竟达到了2131座，规划用地面积1.45万平方公里。平均每座城市3.1个开发区（其中还包括县级市）（2004年数据）。

开发区存在许多土地问题。1、竞争性压价，地价严重低于其价值，竞争无序。个别开发区为了与其他开发区竞争甚至零地价提供土地。2、一些地方政府和开发区借此圈占用土地，私改土地用途，甚至强制拆迁，导致大量耕地荒芜，土地浪费严重，效率低下。3、已撤的开发区，有的更名后，依然如故；有的摘了牌子，等待时机；有的只是简单归并。实际退耕还田的土地面积较少。4、加速了原工业区的衰退，导致原工业区土地利用效率大幅下降。

1.4房地产建设的过热

1.4.1房地产投资过剩，导使大量房屋空置。到2015年底，全国城市商品房库存超过7亿平方米。空置率超过50%的鬼城约有50座，部分地区空置率特别严重，甚至达到或超过80%至90%。

1.4.2房地产企业和其他企业纷纷投资，造成房地产投资过剩。由于杠杆作用，可以用少量的资金拿地，抵押给银行贷款，再启动房地产建设同时卖楼花，用银行和卖楼花的预付款去赚钱，风险小回款快利润率高，大量房地产企业甚至其他无关行业企业纷纷利用闲置资金甚至贷款投资房地产，造成房地产投资严重过剩。

1.5市场竞争的优胜劣汰

市场竞争造成城市中的一些老企业破产倒闭，房地产过度投资造成一些投资于房地产的中小型企业资金链断裂，形成了许多“烂尾楼”和闲置土地，致使许多城市出现了城市空洞化。

1.6地方政府搬迁

许多城市纷纷建设新城和新区，地方政府不约而同地向新城新区搬迁，其目的是为了带动新城新区的发展，然而，老城区却留下了大量的闲置的土地和办公楼等房产，造成了极大浪费，老区城市空洞化和新城新区的闲置问题日益突出。在三、四线城市这种问题尤为严重。

2、 解决城市土地快速扩张与城市空洞化问题的重要性

城市土地的快速扩张和城市空洞化导致及其严重的后果。1、城市周边地区大多是高质量的农田，城市的扩张每年侵占大量优质农田，导致耕地面积大幅减少，对国家粮食安全产生很大影响。2、城市土地的快速扩张和空洞化往往导致土地利用率低下，土地、房产、资金等许多资源浪费严重。3、城市土地的快速扩张和空洞化造成严重的环境污染。4、会导致一些中小开发企业资金链断裂，银行不良贷款骤升，破产的，跑路的，经济矛盾激化。5、会造成滋生腐败、巨额地方债、社会治安、贫富分化等许多严重的社会问题。由此可见，解决中国城市快速扩张与城市空洞化问题，不仅能够保护耕地，防止耕地大量减少，更重要的是保护国家的粮食安全；不仅能够提高土地利用率，更重要的是防止土地、房产、资金等各种资源的严重浪费；不仅能防止社会资金蜂拥投资房地产和各种开发，导致过度投资，更重要的是能防止因资金链断裂、破产、跑路等引起的经济矛盾激化；不仅能防止由此产生的腐败、巨额地方债、社会治安、贫富分化等，更重要的是防止社会矛盾激化。

3、 解决城市土地快速扩张与城市空洞化问题的对策

要解决中国城市快速扩张与城市空洞化问题，建议采取如下措施：1、制定有约束力的土地利用规划和城市规划，城市发展建设的预留地和城市土地的供给必须严格按照科学合理的规划执行，对城市土地及周边郊区土地实行分区管理和细分管理（如：1公頃为一个标准细分单位），限定功能和用途。2、加强城市周边用地的审批管理和基本农田保护区的严格管控。3、监控城市周边用地情况，防止乡村私自占用或租赁土地、改变土地用途，严格管理和控制城市周边农村非农建设用地。4、建立地役权制度，严格管理和控制各类土地的使用属性，严禁篡改土地属性，防止城市周边改变其农用地属性。5、城市规划、土地出让、转让和房地产开发必须优先使用城市空洞化的闲置土地。6、加快城市棚户区改造。7、大力推进土地产出率低的企业搬迁或重组，充分利用或转让土地，提高土地利用率。

参考文献：

[1]U.S. Department of the Interior：the statistics from U.S. Geological Survey on March 6， 2006；

[2]中国国家统计局网站http：//data.stats.gov.cn/；

[3]澎湃新闻（www.thepaper.cn）；

[4]《中国城市建设统计年鉴2013》。

作者简介：

孙健博，男，汉族，生于1993年，毕业于兰州大学，大学本科，现就职于盛京银行丹东分行。研究方向：经济和金融。

孙利，男，汉族，生于1965年，毕业于美国伊利诺伊大学研究生院，研究生学历，硕士学位，现就职于铁岭市国土资源局，高级工程师。研究方向：国土资源管理。