高校教育管理纠纷司法介入限度研究

詹翊

摘要：随着我国高等教育法治进程的推进，以高等院校为被告提出的行政诉讼越来越多。进入司法领域的高校管理法律纠纷得不到及时、有效的解决，根本原因在于高校的法律性质与地位模糊不清。为适应我国教育体制改革，实现教育管理法治化，促进高等教育事业的健康发展，必须明晰高校的法律定位以及司法介入高校管理的限度。

关键词：高校管理纠纷；司法介入；限度

中图分类号：D922.16 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2018）13-0014-02

一、普通高校法律地位的定性

行政主体是指“享有并能以自己的名义行使行政权，独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织”。行使行政权的主体包括两类：一类是国家行政机关，另一类是法律法规授权的组织。国家行政机关和法律法规授权的组织依照法律的规定，享有相应的国家行政权能，在一定的职权范围内开展相关的行政管理活动，并独立承担因此而产生的行政法律责任后果。法律法规授权的组织包括：事业单位、社会团体和国有企业等。

根据《高等教育法》第25条以及《教育法》第53条的规定：“高等学校是经过国家教育行政部门审批设立的，其经费以财政划拨为主的事业单位。”《教育法》第28条第4款明确规定，学校对受教育者进行学籍管理，进行处罚或者奖励。高等院校对学生实施学籍管理及处罚都有相关的法律法规规定，这是高校行使行政主体职能的表现之一，也是高等学校行使行政主体职能在法律法规上的依据，因此高校具有行政法律关系的主体地位是毋庸置疑的。

随着我国社会主义现代化建设和经济体制改革的不断深入，必然使得教育领域内的行政管理体制和主客体之间的权利义务关系也随之发生了重大变化。旧有的垂直型单一教育行政管理格局已被打破，正在转变为大量的平等民事主体间横向型的教育法律关系同纵向型的教育行政管理关系并存的新格局。具体到现实的教育法律关系中，有学校与学校之间、学校与教师之间、学校与学生之间平等的民事主体法律关系，有国家教育经费财政拨款与学校在办学活动中通过产学研等合法途径获得的创收之间的经济法律关系，还有学校与学生之间较为复杂的具有纵向管理和横向平等民事主体双重性质的特殊法律关系。

由此可见，高校还具有民事法律关系主体地位。教育民事法律关系是教育关系当事人之间基于平等的地位而形成的权利义务关系，从法理上来说属于私法的范畴，所以我们应当注意到高校在法律地位上的特殊性，即其同时受“公法与私法”的双重调整。

二、高校教育管理行为性质的认定

传统理论认为行政行为是指行政机关或组织的构成人员依法推行政令及处理公务的活动。此种观点即为狭义上的行政行为行政权说，即把行政行为认定为运用行政权能所做出的行为。该观点很显然是把高校的教育管理行为排除在行政行为之外。

随着公共行政学的发展，新公共行政观念认为，应加快转变各级各类行政机构的职能，行政机构应该同时扮演管理者和服务者两种角色，其应以行政相对人为中心，以社会公共利益为主要目的。与此相对应，高校作为依照法律法规授权代理教育行政管理机构行使相应行政管理职能的组织，其有行政管理相对人，行使某些授权获得的行政管理职能是为了公共利益，因此其行政管理职能也同样具备公共行政的特点。

一般来说，行政行为是指行政主体行使行政权对行政相对人所做出的能够产生行政法律后果的法律行为。行政行为的成立要件主要有以下四项：（1）行为是由具有行政权能或被法律法规授权的组织所做出的，即主体适格；（2）行为的主体主观上有通过行政行为来产生、变更或消灭某种行政法律关系的意图；（3）行为的主体在客观上有行使行政职权或履行职责的具体行为；（4）该行政行为对相对人产生了法律上的实际影响或后果。是否符合这四个要件是判断一个行为是行政行为还是其他行为的唯一标准，符合这四个要件的行为即为行政行为。

在高校教育管理纠纷中，学生因不服从学校的管理而受到处罚引起纠纷的行政诉讼占很大的比例，现以该行为的认定为例进行分析。《教育法》、《高等教育法》和《学位条例》明确赋予了高校一定的行政管理权。因此，高校与作为行政相对人的学生之间，存在一种纵向的行政管理关系，高校可以在法律授权的范围内，运用相应的行政权能对学生进行日常管理、奖励和处罚。对照行政行为的成立要件，高校作为该行政行为的主体，是得到法律法規授权的组织，主体适格；高校因学生违法学校的相关规定，为了维护学校正常的教学管理秩序，主观上有处罚的意图；客观上高校必然以某种具体的处罚形式来实施其行政管理职能；该行政行为的做出会对学生产生实际的影响。由此可见，高校对学生进行的处罚行为应被认定为行政行为，因这类行为产生的纠纷可以提起行政诉讼。

三、司法介入高校管理纠纷范围的限度

由于历史的原因，教育领域的纠纷由来已久，特别是学校与学生之间因管理而发生冲突纠纷的救济渠道一直不畅。《教育法》、《高等教育法》和《普通高校学生管理规定》等法律法规中虽然规定了申诉的相关内容，但并没有进一步关于明确的行政复议和行政诉讼的设计，高校也缺乏申诉机构的设置，这些都导致学生个体在纠纷过程中维权艰难。近年来，随着依法治国方略的实施，依法治校和依法治教的呼声越来越高，学生的主体意识和维权意识也不断增强，学生诉高校的行政诉讼案件呈快速上升的趋势，这就要求我们应认真考虑司法介入高校教育管理纠纷的限度问题。

目前，在司法介入高校教育管理纠纷范围的限度问题上，把学校的管理行为分为重要的管理行为和非重要的管理行为的观点比较客观公允。重要的管理行为即为涉及学生基本权利重要事项的管理行为，比如对学生受教育权的管理，该种管理行为不论是干涉性行政管理行为，还是服务性行政管理行为，都必须严格按照法律法规的规定进行，不能由高校自行决定。因此，在高校管理行为中，凡是涉及相对人基本权利的重要事项，只能由法律法规加以规范和调整。所以，司法介入高校管理纠纷的限度范围应以侵犯相对人的基本权利的行为为限。

四、高校教育管理纠纷案件的审查标准

按照上文的观点，可以把高校对于学生基本权利的管理分为两类：一是对考试、升学、论文答辩、毕业证书审核等涉及教育教学和学术科研的管理活动；二是对学生日常学习和生活安全秩序的常规管理。前者对专业学科知识的要求远远高于后者，属于具有高度专业化的教学和学术问题。对于涉及此类纠纷的审查和评判，法官的判断不如高校学者、专家判断的准确和全面。由高校组织学者、专家对争议和纠纷先行审查和评判，有利于快速解决纠纷，即使进入诉讼阶段，审查和评判的结果也可以作为法院进行审理裁决的重要参考依据，法院应主要审查法律程序问题。所以，因第一类管理活动所产生的争议纠纷，司法介入的审查标准应该是以程序审查为主，以事实审查为辅。

对于学生日常学习和生活安全秩序的常规管理，比较容易分辨是非曲直。例如，学校对考试作弊、破坏学校公共财产、打架斗殴的学生做出的留校察看、开除学籍等决定。对于这一类管理活动，在尊重高校对事实的认定判断和履行相关程序的前提下，基于保护学生受教育权这一基本权利，司法机关应慎重地适当介入事实问题的审查，分清双方的责任，努力做到公允、公正。

综上所述，普通高校属于可以依照法律法规的授权享有一定行政权能的行政主体。从实践的角度来看，如果允许司法过多的介入学校的教育管理，会使学校陷入讼累之中，疲于應付，会严重影响高校正常的教学管理秩序，也会使高校在对学生的管理上缩手缩脚，陷入被动管理的状态，不利于学校的建设和发展。因此，就因行政管理法律关系所引起的行政诉讼来说，司法机关在介入时务必要厘清限度和审查标准，以期达到最佳的审理结果和产生良好的社会效应。

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