城市社区治理模式创新——以天津市HX园业主自治为例

原 珂

(对外经济贸易大学 教育与开放经济研究中心，北京 100029)

改革开放拉开了中国社会转型之序幕，尤其是20世纪90年代中期以来，我国经济体制改革不断走向纵深，与之相应的城市社会环境也随之发生重大变化，“单位制”瓦解、“街居制”身陷困境、政府职能的转变、企业社会职能的剥离以及城市化进程的加快等一系列的发展变革，使城市社会治理重心和社会矛盾大量集中在城市基层的社区一级，城市社区承担的社会公共事务越来越多，从而对城市社区治理提出了一系列的难题与挑战：现行的城市社区治理模式是否合适？究竟何谓社区治理？其又如何自治？为此，改革城市基层社会治理体制，创新城市社区治理模式，倡导城市社区自治，意义重大且影响深远。

一、问题提出与研究进展

自20世纪90年代末我国开展社区建设以来，社区自治探索的脚步就从未停止过。根据社区治理的不同动力来源，学术界一般认为我国城市社区治理的模式主要有三种：政府主导(授权)型、混合型和社区自治型，其在实践中形成了上海模式、江汉模式和沈阳模式等代表性案例*张宝峰：《城市社区自治研究综述》，《晋阳学刊》，2005年第1期。。之后，有学者继续依据社区自治动力来源的不同，对我国城市社区自治进行了更为细致与深入的研究，归纳与概括出不同的社区自治模式：自上而下的社区自治模式，如沈阳模式、盐田模式等；自下而上的社区自治模式，如北京鲁谷社区、青岛浮山后社区、南京白下社区进行的社区自治尝试以及大刀阔斧撤销街道办实行大社区制的铜陵模式等*原珂：《论撤销街道办事处的理由与可行性》，《人民论坛》，2012年第9期。。后者不同于前者的最大区别在于，其自治的力度与范围更为广阔，但其也始终脱离不了政府的干预，在一定程度上仍然是一种有限的自治。近年来，随着市场化的逐步深入，特别是房屋产权私有化程度的不断深入与现代商品房的兴起，社区物业管理取得迅猛发展。但是，因物业管理而引发的各种社区矛盾、纠纷与冲突却愈演愈烈，不仅成为基层社会治理的一大难题与焦点，而且还衍生出很多像业主委员会、业主大会等之类的社区自治组织，其对参与社区治理和要求社区自治的意识愈发强烈。如陈幽泓以北京美丽园社区的物业冲突为视角研究了基于业主自治的社区治理模式*陈幽泓：《从维权到治理的启蒙：北京美丽园冲突解决与秩序重构的启示》，《中国物业管理》，2009年第8期。，崔丽娜提出的“区分穷尽、物权自主、量化公开”的社区物业自主管理模式等*方竹兰：《从“丽娜模式”看中国公共产权改革的现实路径》，http://fangzhulan.blog.sohu.com/206773953.html。，都是近年来因物业冲突而对城市基层社区自治进行的有益探索与尝试。由此可知，当前我国城市社区治理的现状是，实践在发展，理论仍然处于探索阶段，社区自治理论研究明显滞后于社区治理实践的发展。为此，本研究通过对天津市HX园社区业主自治的长期跟踪调查，尝试提炼与总结这一创新型的社区自治模式，以期进一步丰富社区自治与治理理论。

二、概念界定：社区治理与城市社区自治

对城市社区及其治理模式予以研究，首先应弄清核心概念。科学合理地阐析社区、社区自治及城市社区自治，是进行社区治理研究的基本前提。

社区，是指有特定边界的地域性社会关系共同体。一个社区可以是一个村庄，可以是一条街道，也可以是一个小区*何艳玲：《回归社会：中国社会建设与国家治理结构调适》，《开放导报》，2013年第3期。。本文所研究的社区即以小区为范例。社区治理是指以社区地域为基础，政府、社区组织和居民群众等共同管理社区公共事务的活动，其体现为社区内的多元主体凭其自身优势及资源而进行的一种协商共治模式*原珂：《中国城市社区冲突及其化解路径探析》，《中国行政管理》，2015年第11期。。正如埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)所言：“社区治理通过借助既不同于国家也不同于市场的制度安排，可以对某些公共资源系统成功地实现开发与调适。它可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，成为国家和市场手段的补充。”*[美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事务的治理之道》，余逊达，陈旭东译，上海：三联书店，2000年版，第11页。

社区自治，作为实现社区治理的一种方式，主要是指社区居民通过一定的组织形式，依法享有和实现自主管理社区事务的权利，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，创建社区体制，优化社区资源、完善社区功能，不断提高社区居民物质和精神生活质量*徐永祥：《社区发展论(第二版)》，上海：华东理工大学出版社，2001年版，第233页。。其核心是民主自治(主要包括人事自治、财产自治、财务自治、管理自治、教育自治、服务自治、协管自治等方面)，本质是对本社区进行自我教育、自我管理、自我服务、自我约束的一种基层民主治理形式。从某种程度上来说，社区自治是社区发展的根本动力，是实现社区和谐的内在根基，也是衡量社区治理水平的重要指标之一。因此，社区自治理应成为社区建设、发展与治理的最终归宿。

城市社区，作为社区建设与城市治理的重要载体之一，应不断提升其治理能力现代化水平，逐步实现城市社区自治。城市社区自治，从本质上来说，是我国政治经济体制改革与城市社区建设中城市基层管理体制的创新，是我国城市居民直接参与基层事务管理，依法行使管理国家和社会事务的民主权利的一种具体方式。它同村民自治一样，都是一种具有中国特色的社会管理方式和民主参与制度。因此，推进城市社区自治，不仅有利于促进社区管理体制改革，创新社区治理模式，而且也有助于加强基层民主建设，提升城市治理水平，从而将进一步助力于推进我国上层建筑体系改革，加速民主化进程。

三、个案分析：HX园业主自治模式

(一)HX园概况

HX园，位于天津市X区城乡结合地带的LQZ街道XD社区内，是XD社区组成中的六个小区之一。全园总面积约为6.8万平米，建筑面积10.73万平米，总户数740户，常住户587户，入住率79.30%，楼栋数14座(含4栋高层住宅)。

(二)HX园业主自治的缘由

1.主观因素：全体业主的主观需求，即公民意识的觉醒。HX园小区自建立以来，一直是隶属于XD庄园业委会管理的六个小区之一。后来，由于种种原因，XD庄园业委会于2012年8月解散，与此同时，与其合作的CSJ物业公司开始弃管小区，并于半年后的2013年3月正式全部撤出。自此，该小区处于无序混乱状态：一楼私搭乱盖，侵占公共绿地；业主疯狂抢占车位，私自安装地锁，并时常发生口角；小高层多次停水停电；小区垃圾多次停止清运，小区环境脏乱差；夜晚漆黑一片，小偷频频光顾，多家被盗，甚至有车辆丢失，居民安全受到威胁。在此期间，虽有小区志愿服务工作小组的志愿者维护秩序或进行公益服务，但随着时间的推移，渐渐都失去了热情。基于以上混乱状况，小区的绝大多数业主建议成立业主自主管理委员会，以满足全体业主的迫切需求，因此，在原小区志愿服务工作小组基础上成立了HX园业主自主管理委员会。

2.客观因素：社区发展的必然趋势与相关法律法规的客观要求。现代城市商品楼住宅小区大都施行业主委员会治理与现代物业管理。根据《天津市物业管理条例》第十条规定“一个物业管理区域成立一个业主大会，应当由一个物业服务企业实施物业管理服务……物业管理区域的划分，应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素，并遵循相对集中、便于管理的原则。物业管理区域划分的具体办法，由市人民政府规定。”《天津市物业管理区域区分办法》第七条指出，“原有物业项目内，已分割成两个以上相对封闭区域的，在明确附属设施设备管理、维护责任的情况下，可以分别划分为独立的物业管理区域”。鉴于目前XD庄园HX园小区已经成为一个相对独立的封闭区域，具备独立成立一个业主委员会的客观要求。因此，HX园业主自主管理委员会成立的法律依据充足且合理。

(三)HX园业主自治模式

HX园的社区自治模式可以概括为以业主自主管理委员会为主导的“业主自治模式”。这一模式的主要特征是业主自发成立业主自主管理委员会、业主自主选聘物业服务企业、业主自主管理社区各类事务。在本质上，这一新型的社区自治模式是自下而上的、居民自发的真正意义上的居民自治，而不是以往那种自上而下由行政力量推动的社区自治*目前我国部分城市推行的社区自治模式有沈阳模式、江汉模式、青岛模式、盐田模式以及大刀阔斧撤销街道办实行大社区制的铜陵模式等，这些本质上都是有行政力量自上而下推行的社区自治模式，但其各具特色。，有别于传统的以社区居委会或者业委会与物业公司为主导的社区自治模式*此处主要是指在现代商品房小区推行的以业委会、物业服务企业为主导的社区自治模式。。HX园业主自治模式的组织架构如图1所示。其各部门具体概况及功能如下。

图1 业主自治模式架构图

1.XD社区工作站

XD社区工作站，作为天津市X区政府及其派出单位LQZ街道办事处指导下的社区自治组织，应按照“自我完善、自我教育、自我服务、自我监督”的原则，对社区内的业主自主管理委员会、物业公司及其相关社区组织进行指导与监督，以促进社区自治组织的健康发展，进一步提升城市社区自治能力。

2.社区业主大会

HX园社区业主大会，其成员由小区全体业主组成，是社区内的最高权力机构和决策机构，但其本质属性是所在街道办及社区工作站指导下的一种社区居民自治组织。HX园社区业主大会一般以业主代表书面征求业主意见的形式举行，如需要即可召开社区业主大会。社区业主大会商讨和决定的事项主要包括以下七个方面：(1)制定和修改业主大会议事规则；(2)制定和修改管理规约；(3)选举业主委员会或者更换业主委员会成员；(4)选聘和解聘物业服务企业；(5)筹集和使用专项维修资金；(6)改建、重建建筑物及其附属设施；(7)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。

3.社区业主代表会议

HX园社区业主代表会议是HX园社区业主大会的一般组织形式，其成员由全体社区业主代表组成。该小区业主代表会议本着“保障物业的合理安全使用，创造整洁、文明、舒适、和谐的工作、生活环境”的原则决定事项。HX园社区管理中的相关事项由本社区管理区域内的全体业主委托业主代表召开业主代表会议共同决定，由业主自主管理委员会执行。业主代表会议一般由业主自主管理委员会担任召集人负责筹备、主持召开，没有业主自主管理委员会或业主自主管理委员会无法履行职责、或业主自主管理委员会拒绝主持召开时，由20%以上联名业主自行推选三名以上代表担任召集人负责筹备、召开。业主代表会议商议事项主要包括：(1)业主会议议事规则；(2)管理规约；(3)选举业主自主管理委员会或者更换其成员；(4)物业管理服务内容和服务标准；(5)涉及业主共有和共同管理权利的其他重大事项。

HX园社区业主代表由每栋楼门的楼门长组成，其产生由每个楼门内的业主民主选举产生。HX园共14栋楼(含4栋高层)，共51个楼门，约54位楼长代表(高层2位楼长代表)，即社区业主代表。其具体产生办法为：本社区管理区域按照每栋每个楼门为单位，推选1名业主代表。业主代表候选人由三名以上业主推荐与业主自荐相结合的方式产生。在推选单位内，候选人只有1人的，其所代表业主二分之一以上书面同意即可当选业主代表，未超过二分之一以上书面同意，则重新提名选举；候选人为2人以上的，所代表业主二分之一以上书面同意的即可当选业主代表，未超过二分之一以上书面同意的，在得票多的2名候选人中重新选举，票多者当选。

4.业主自主管理委员会

HX园业主自主管理委员会(以下简称“管委会”)，是应HX园全体业主的要求，在原HX园志愿者工作小组的基础上，经业主代表(各楼门长)大会推选，全体业主同意成立的，并报送街道办事处和社区工作站备案。管委会组成人数为单数，为11人，其中女性4名(目前1人因搬家退出，待补充)。管委会设召集人1人，负责牵头召集管委会会议，就HX园物业管理等问题作出决定；设执行秘书1人，由管委会授权负责起草相关文件、掌管印鉴、会议记录、档案管理等相关事宜。管委会成员公开承诺：主动承担园区公益责任，奉献爱心，积极热诚为业主服务。在工作中不谋求个人私利，严于律己，率先垂范，并保证不在为本园提供服务的物业公司任(兼)职。

管委会接受园内全体业主委托，并作为社区业主大会与社区业主会议的执行机构，以维护广大业主权益，保障园内物业管理正常运行，让广大业主基本生活得到保障，并逐步提高物业管理水平，努力创建美丽社区为宗旨。管委会工作以公开、公正、公平为原则，坚持科学决策、民主决策，实事求是，达成共识，涉及重大问题需三分之二成员同意，并提交业主代表会议进行表决通过。管委会对全体业主负责，实行集体负责制，并承担相应法律责任。为了更好地开展工作，管委会拟设宣传组织推动组、物业管理监督组和财务经费监管组，如图2所示。同时，欢迎园区内具有宣传文化、财务会计、法律咨询、工程管理等专业人士和志愿者，积极参与园区管理事务，大家齐心协力，为建设美好家园献计出力。

图2 业主自主管委会的职能分工

管委会每月召开一次工作例会，汇总情况，研究问题，提出建议。提议每季度召开一次业主代表会议，报告园内物业管理工作情况，听取业主代表的意见和建议，研究决定相关重大事宜。如遇突发事件或重大情况，可临时召开紧急会议，尽快予以解决。每次会议形成决议后，管委会成员要签字认可，执行秘书做好记录，留档备案。此外，管委会以“HX园业主自主管理委员会”的名义，刻制长条印章一枚，用于对外签署相关协议、发布公告。印章交由专人保管，每次用章均需填写用章记录，由会议召集人和不少于三个管委会成员签字确认。同时，管委会按照相关规定提取活动经费，主要用于召开业主大会及代表会议、维护业主权益的相关支付、园区公共文化建设与活动经费等。活动经费专人管理，合理支出，明细账目，量入为出，每季度向业主代表会议通报费用支出情况，并接受全体业主的监督和咨询。此外，管委会的各项规章制度报备XD庄园社区工作站，并接受社区工作站的业务指导。

5.物业服务企业

物业服务企业的主要职能是负责小区的日常运营，提供社区与物业相关的公共服务。其中，资金管理及运营是社区稳定运行的重要保障。在日常运营中，HX园小区的收入项目主要由三大块组成：一是物业费。HX园物业收费标准初步拟定为多层楼每平米0.9元；高层楼一楼每平米0.9元，二楼至五楼每平米1.2元，六楼至十楼每平米1.3元。(7号楼1门另议)。二是车位费。业主每辆车每月拟定收取60元。三是其他公益性收入。如社区广告牌收入、社区出租共有用地收入等。这些所有收入全部用于小区公共设施的完善与提高。支出项目主要包括以下十余项：(1)人员工资，具体包括物业公司人员(职业经理1名，文员1名，会计1名)、保洁、保安、水工、电工、绿化等相关人员；(2)托管费；(3)办公用费；(4)绿化用费；(5)垃圾清运；(6)监控维护；(7)地沟清掏；(8)公共责任险；(9)应急维修费；(10)公共用电；(11)节日布置；(12)电梯维护；(13)消费维护；(14)根据小区实际情况需要的其他项目。收支结余后的资金暂由驻区物业公司统一管理，并一律进行公示。如进驻HX园的DD物业公司按照“大家参与，大家交费，大家监督，大家管理”的原则，依照“物权自主，量化公开”的模式，采取“按月付费，公益为公”的方式，提供“管家式服务”*“管家式服务”，即DD物业公司接受全体业主的委托，按照业主们的意愿，并以DD物业公司的名义对外聘请保洁、保安、管道疏通、绿化管理等专业服务企业或人员为HX园提供物业服务，并协助业主自主管理委员会实施自主物业管理。他们只按月取得物业管理人员固定报酬，剩余资金均由全体业主自己支配，这样可以做到收支透明，共同监督，协商管理，确保业主利益不受侵害。HX园业主自主管理委员会经过考察与筛选，一致同意DD物业(天津)有限公司进驻本园。该物业公司是由“和谐社区发展中心”创会理事、打假英雄王海先生创办的，注册资本200万元人民币。其法人代表王海先生、顾问崔丽娜女士都是知名社会维权人士和注册志愿者。他们创建的“管家式物业管理服务模式”正在被社会广泛关注与认可。，并且要求把每一项物业事项与费用详单都贴在管委会的公开栏中，供全体业主查看与监督，同时，管委会也具有监管功能。

四、业主自治模式及其优势

HX园业主自治模式，主要是基于社区发展的实际需要和社区全体业主根据建筑物区分所有权、物权自主的基础上以业主自主管理委会为平台、依据相关制度规范，自主管理本社区内相关事务的过程。其在本质上是社区居民自我权利的实现和要实现自己对房产的使用与管理及由此延伸出的对社区秩序和环境的维护、治理等。其与以往的社区自治模式相比，具有以下显著优势。

一是实现了真正的居民自治。业主自治模式最大的特点就是“自治”二字，即业主实现真正意义上的完全自治。HX园业主自主管理委员会从酝酿之初到成立之后，一直都完全是由业主的自发组织、自下而上进行的。这也就决定了业主要对社区的所有相关事务具有绝对的知情权、参与权与话语权，如社区的发展规划、社区物业服务企业的选聘、社区公共设施的建设与维护等都由社区自主决定。

二是降低物业管理成本。与传统主要以物业公司为主导的物业管理模式相比，HX园施行的“自主物业管理模式”由于采取精简物业服务企业管理人员、具体物业服务项目进行外包等方面的措施，社区物业管理成本大幅度降低。其二者的区别如表1所示。同时，物业服务企业在管委会的委托下对社区共有财产部分进行经济创收，这样不仅节约了成本，而且拓展了社区资金的来源渠道，实现了“节流开源”的双赢，甚至连物业服务企业的运营都不需要收取物业费了。

表1 自主物业管理模式与传统物业管理模式的主要区别

三是社区自治机制规范透明。业主自治模式通过一系列的规章制度，保障了社区运行机制的规范化。例如HX园制定的《天津市X区HX园管委会规约》《天津市X区HX园业主会议议事规则》《天津市X区HX园业主自主管理委员会规则试行办法》等规章制度。同时，这一模式通过一系列的公开与监督措施，保障了社区运行机制透明化。如HX园的财务公开，包括月月公开、季度性公开、年度性公开等，并且每次公开都必须“上墙”，供管委会、业主等随时监督。

四是社区业主或居民参与热情高涨，公民精神凸显。HX园的许多相关制度都是在全体业主的积极参与、自主探索下所创立出来的。如针对社区的安全问题，是否需要安装摄像头一事，部分业主积极主动联系相关公司进行前期调研，核算相关成本。之后，在管委会的共同参与下，比较最经济实惠和最安全的实施方案，大家共同协商决定最终的方案，并公示于社区宣传栏。还有诸如此类的对社区车位的管理、社区绿化的实施，甚至社区宠物及其粪便的管理，都是在业主自发参与下实施推进的。

五、余论：有待探讨的问题

综上分析可知，经过近三年来的发展，HX园社区的自治组织架构日益完善，自治能力不断提升，社区内外部环境也有了很大改善，但是我们还应清醒地意识到：业主自治模式在本质上是一种基层民主制度的创新，其发展在当代中国还受到诸多方面的阻碍和限制。

(一)业主自主管理委员会的身份定位问题

目前，由于HX园业主自主管理委员会是脱离于XD社区业委会而独自成立与运作的，虽在法律层面上合情合理，并且已上报所在社区工作站及其所属街道办事处相关部门进行备案，但时至今日尚未得到完全认可。因此，其身份的合法性在一定程度上还受到个别业主和外界的质疑。为此，亟需尽快合理界定管委会的身份问题。

(二)业主自主管理委员会与社区工作站及街道办之间的关系问题

业主自主管理委员会作为一种社区自治组织，势必影响到以社区居委会为代表的“基层政府”在社区中的权威。况且，管委会的发展壮大，有可能会与社区居委会、社区工作站等争夺相关资源，其间的矛盾纠纷或冲突不可避免。另外，即使社区居委会作出让步，管委会能否单独管理好社区相关事务，也还是个问题。这也是业主自主管委会下一步发展亟需解决的问题。但从长远来看，应形成管委会与街道办、社区居委会、社区工作站之间优势互补的长效机制，协作共治，共同营造社区的发展。

(三)公有、共有资金的监管问题

新成立的业主自主管理委员会由于缺乏有效的内部运作机制，管委会成员的腐败问题难免时有发生。针对社区公有、共有资金的监管问题，本应成立HX园社区基金会来管理盈余资金(其人员由管委会成员兼任，以与驻区物业公司之间形成制约关系)，但鉴于目前管委会作为一个新生的生命体，身份问题还没解决，暂不能刻其公章，因此还不能注册成立基金会。目前HX园的盈余资金由所聘物业服务企业代管，但这只应当是一个过渡阶段，不应成为一种长效机制。

(四)居民(业主)参与问题

要实现真正的社区自治，社区参与就不能是“象征性”的居民参与，而必须是有实质意义的参与。按照阿尔斯坦(Sherry R.Arnstein)的理解，“有意义的居民参与”至少包括三个维度：第一，居民参与是否有明确的社区公共问题意识；第二，政府能否针对不同的居民，设计出不同的参与方式；第三，这些参与能否产生实质性的效果。*Sherry R.Arnstein.A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Planning Association, 1969, 35(4), pp, 216-224.目前HX园业主在社区参与中已不存在第一层面的问题，第三层面的问题有待于实践的进一步检验，既有最大困难和障碍在于第二层面的问题，即首先获得身份的认可，其次再谈相关部门有针对性的支持性参与。

社区自治，其旨向在于实现基层群众依法自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。城市社区自治的根本目的在于要保障城市居民直接行使自己的民主权利，而天津市HX园正在尝试中的以业主自主管理委员会为主导的“业主自治模式”正好证实了这一城市社区自治模式的可行性与可操作性。HX园社区自治模式与我国目前部分城市实行的社区自治模式，最大区别就在于其是真正意义上的由社区居民自发的由下而上进行的城市社区自治，是社区居民直接行使民主权利的一次伟大尝试，而其他社区自治模式大都是在相关政府的直接或间接推动下被动式地自上而下进行的、是居民民主权利的被民主化的社区实践模式。因此，尽管HX园社区自治的根基还很薄弱，其体制机制还不成熟，取得的成果也仅仅是阶段性的，但是，我们应对这一新生的生命体更多地呵护，而不是批判。