既有住宅增设电梯法社会学分析

袁曙光

(济南大学 政法学院，山东 济南 250022)

早在1985年，我国《住宅设计规范》规定七层(含七层)以上住宅应设电梯。但由于《住宅设计规范》不同于《住宅建筑规范》，它仅是指导性标准，没有多少强制力，出于成本等方面的考虑，多年来很多城市仍大量出现七层、八层乃至九层、十层都不设电梯的住宅。六层及以下的多层住宅，《住宅设计规范》则没有安装电梯的指导性标准及要求，更是普遍没有安装电梯。随着老龄化社会的到来，为满足老年人上下楼的基本生活需求，既有老旧多层住宅增设电梯的呼声日益强烈。从2008年起，北京、广东、山东等省市陆续出台了既有住宅增设电梯的指导性意见，这显然是一项造福于民的惠民便民工程。以山东省会济南市为例，济南市已将既有住宅增设电梯列为2017年为百姓办理的16件民生实事之首，也是济南市2018年为百姓办理18件民生实事重要内容之一。为此，济南市相继出台了《既有住宅增设电梯办法(试行)》《关于印发〈济南市既有住宅增设电梯有关手续办理导则〉的通知》《济南市既有住宅增设电梯财政补助资金实施细则》等一系列文件政策，精简了相关的申请程序和审批要件，并制定了具体的补贴标准，即：七层住宅加装电梯每部补贴22万元，六层住宅加装电梯每部补贴20万元，五层住宅加装电梯每部补贴18万元，四层住宅加装电梯每部补贴16万元。这一惠政得到了广大市民特别是中老年群体的欢迎和支持。2018年1月初，济南市首部老楼加装电梯成型并投入使用。之后短短一个月内，共有320个单元达成了加装电梯的意愿，其中有116个单元完成了加装电梯的设计，20个单元开始施工建设。可以说，济南市既有住宅增设电梯工作走在了全国前列。但综观全国，由于受到法律法规依据不足，资金来源、规划审批、住户意愿等一系列问题的困扰，总体进展并不顺利。

一、既有住宅增设电梯是构建和谐社会的客观需求

(一)既有住宅增设电梯是我们党和政府带领人民创造幸福生活的具体体现

十八大以来，我国经济持续发展，人民生活质量也在不断提高，特别是十九大党中央提出必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。

正如习近平总书记所指出的，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标；保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点，要采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，实实在在帮群众解难题、为群众增福祉、让群众享公平；要从实际出发，集中力量做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，不断提高公共服务共建能力和共享水平；织密扎牢托底的民生保障网，消除隐患，确保人民群众安居乐业、社会秩序安定有序。随着我国改革开放以来的经济不断发展，人民对生活质量的要求也在不断的提高。住宅作为人类直接生存的空间与环境，与人们生活最为密切，而电梯作为一种行之有效的交通运输工具，不但已成为高层建筑不可缺少的设备，而且正在逐步成为多层及低层建筑的代步工具。进入21世纪后，特别是党中央提出构建和谐社会理论后，我国城市小区住宅建设从建筑质量、配套设施方面有了大的飞跃，多层、高层住宅已基本解决电梯问题，而建造于较早期的多层住宅，大多无电梯，已不能满足老百姓对生活品质的追求。目前，有相当一部分老年人正居住在没有电梯的多层住宅中，随着无障碍城市化工作的推进，多层住宅加装电梯的实际需求日益凸显，如何合理、安全地给既有住宅加装电梯的问题也正成为一些大中型城市市民所关注的焦点。*张帆：《浅谈现有建筑加装电梯的重要意义及几点注意事项》，《科技创新与应用》，2016年第31期。

(二)既有住宅增设电梯符合“供给侧结构性改革”的现实要求

习近平总书记于2015年11月10日在中央财经领导小组第11次会议上首次提出了“供给侧结构性改革”，要求“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升”。供应方面的改革已经成为中国宏观经济管理的核心内容和主要方向，供给侧改革将会是“十三五”期间我国践行“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的重要政策着力点。*《浅谈供给侧改革》，中国论文网，http://www.xzbu.com/3/view-7432105.html.既有住宅增设电梯不仅事关老年人晚年幸福生活，还蕴藏着巨大的商机，有助于拉动内需，促进供给侧结构性改革。据统计，2015年中国电梯总数约为66万台，单台钢材用量约为0.81吨，总量为534600吨。若给既有住宅加装电梯，按实际可操作性预估，总计需要约500万部。按10年时间全面推进计算，每年需投资约3000亿元以上，增加百万以上劳动力就业，可为化解钢铁等行业的产能过剩发挥积极作用。据测算，这项工程将使2亿多人口得益，必然会得到广大群众的拥护。结合既有建筑节能改造并推动既有住宅加装电梯还可改善民生、节能减排、改造环境，可谓是一举三得。*中国科协创新战略研究院中国老科协创新研究中心：《应对老龄化：关于对既有多层住宅加装电梯的建议报告》，《创新研究报告》，2016年第118期。据此，笔者认为既有住宅增设电梯也是关系“供给侧结构性改革”的一件大事。

(三)既有住宅增设电梯是化解养老风险的重要措施

由于受中华传统文化影响，居家养老是我国三大基本养老模式之一。目前，在我国有相当一部分老年人正居住在没有电梯的多层住宅中，由于自然规律，人年老之后有养老的风险，身体经常患病，而上下楼梯导致的行动不便，会影响及时就医，甚至会造成早衰早亡的后果，现实生活中已有此类案例。*陈岱云，陈希：《当前中国人口风险的化解与规避》，《光明日报》，2016年4月2日理论版。另外，居住多层没有电梯的楼房，也给上门服务的家政人员带来不便。根据国家统计局2016年(截至2015年末)全国人口普查主要统计数据表明，我国60岁及以上人口已达到总人口的33.7%，按照联合国规定的标准，我国已经是老龄化国家，即差不多每3个人中就有一位老人。同时依照我国GB50096—1999《住宅设计规范》规定，七层以上的住宅建筑应装设电梯，这就形成了2000年以后建成的住房七层以上才有电梯，而2000年以前全国大部分城镇的建筑中多层住宅是不设电梯的，然而也就是居住在这些住宅的居民正是现阶段进入老龄化的代表，在大中型城市的老年人中占有极大比例。既有多层住宅无电梯的状况已使大多数老年人面临较大的生活困境和风险。

为了解决现有建筑物因无电梯而使老年人及残障人员面临较大生活困境的问题，国内现有建筑物加装电梯的需求逐年增加，政府相关部门应尽快推进无障碍城市化工作。据统计，2007—2020年中国60岁以上人口数量及比重如图1所示，*《2017年中国人口老龄化发展现状及发展趋势预测》，中国产业信息网，http://www.chyxx.com/industry/201712/597549.html，2017年12月27日。呈不断上升的趋势。随着全国老龄化的进一步发展，既有住宅增设电梯问题也将日益提上日程。

图1 2007—2020年中国60岁以上人口数量及比重

二、既有住宅增设电梯的瓶颈

政策瓶颈难突破。从建筑设计层面看，需加装电梯的多层住宅，多为建设年代较早的老旧住宅，这类住宅在建设之初，其楼栋间距、建筑结构、容积率等规划设计指标已基本用足，没有留“余地”，如果加装电梯或加层加梯，很有可能会违反现行的城市规划、建筑设计标准。而且这类老旧多层住宅，基本没有预留电梯井道位置，加装电梯时，对房屋供电、供水、供气、消防的改造难度大，技术要求高，否则难以确保房屋安全。

业主意愿难统一。一般情况下，申请多层住宅加装电梯时，首先需要提供申请人增设电梯申请报告、增设电梯征询所有相关业主或公房承租人的意见结果(包括增设电梯所在幢房屋的征询情况及涉及影响相关权利人的征询情况)、经公示通过业主等征询的增设电梯改造初步方案和资金筹措方案(包括改造资金、电梯运行资金、维护保养资金等筹措方案)。现实中，由于同一楼栋中业主年龄层次不同，所住楼层不同，附近住宅的通风、采光影响等诸多原因，业主对加装电梯的意愿、资金筹措方案很难达成一致意见，绝大多数多层住宅在加装电梯的首个意见征询环节就以“失败告终”。加之，加装电梯后带来的利益失衡，也使得高低层住户之间存在意见分歧和突出矛盾。一般情况下，未加装电梯的多层住宅，最有价值的是中间层，最差的是高层，如果加装电梯后，那么最好的楼层就变成了高层，中间层、低层相对贬值。所以，一般高层住户特别是老年住户对加装电梯需求迫切，而低层住户一般没有加装电梯的需求，对加装后房屋造成的相对贬值有顾虑，所以反对意见大，住户之间的意见往往很难统一。

资金来源难筹集。既有住宅增设电梯除国家补贴外，剩余费用原则上应由受益业主自行分摊，因多层住宅每单元住户少，如果这些费用由居民承担，每户分摊的费用将远远高于小高层、高层住户，加之多层住宅内住户中有相当一部分人为社会弱势群体，根本无力承担过多的电梯费用，而且即便加装成功，分摊的电梯运行、维(护)修费也是一笔不小的开支。因此，我国很多城市在推行多层住宅加装电梯过程中，业主对加装资金的筹措、分摊以及运行费用方案难以达成一致意见，也是很多住宅小区未能成功实施的重要原因。*李红根、陈颖：《老旧小区多层住宅加装电梯的必要性和难点》，《城市开发》，2017年7月。

除以上“三难”外，从法社会学角度分析，还有以下瓶颈：

(一)既有住宅增设电梯越来越成为老年社区的刚需，但面临推动难、实施难的困境

纵观我国有关省市的规定，既有住宅增设电梯基本由业主或业主委员会自行牵头、自筹资金、自我协商，目前国家缺乏有针对性、明确性的指引和细则，各界更是见仁见智、意见不一。从济南市现有状况来看，既有住宅增设电梯是以整栋或整单元为加装单位，哪怕仅有一户业主不同意加装电梯，整栋或整单元业主加装电梯的愿望则难以实现。笔者认为，启动既有住宅增设电梯首先必须过三关，民意关、设计手续关、政府补贴及业主分摊资金落地关，当然加装成功后，还有诸多问题亟待解决，如电梯维护、电梯安全等。

(二)既有住宅增设电梯占用土地属小区全体业主所有，法律性质如何确认

《物权法》第97条规定，处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定除外。《物权法》第70条规定，建筑物区分所有权是由专有权、共有权和公共管理权共同组成的复合性物权。其中，共有权与公共管理权针对的对象均为建筑物的共有部分。*王利明：《最高人民法院建筑物区分所有权、物业服务司法解释原理精解·案例与适用》，北京：中国法制出版社，2010年版，第47页。根据《物权法》和《物业管理法》的相关规定，建筑物的共有部分主要有以下几种：(1)道路；(2)绿地；(3)建筑物区划内的其他公共场所和公共设施。

既有住宅增设电梯新建电梯井势必要占用小区的通道或绿地，拟加建的电梯间，也是在公共通道(公共场所)上加建的，对共有部分的处分或重大修缮应当适用《物权法》第97条之规定。综合上述分析，既有住宅增设电梯所占用的道路、绿地等是全体业主的共有财产，属于共有部分，全体业主对其享有共有权和决策权，而该共有又应定性为共同共有，这样看来，既有住宅增设电梯极有可能侵犯了全体或部分业主的权益。

(三)既有住宅增设电梯涉及的相邻关系

“相邻关系的实质是对不动产所有人、用益物权人以及占有人行使财产权利的合理扩张和必要限制。集中表现为相互毗邻的不动产权利人一方在另一方行使权利时，应向另一方提供必要的便利。这就从法律上规定了相邻一方的‘容忍’义务。”*陈耀东：《邻里关系如何和睦相处？——〈物权法〉关于相邻关系的规定》，《中国动物保健》，2018年第6期。首先，“容忍”义务的前提是相邻一方需要另一方提供必要的便利，而所谓必要的便利是指非从相邻一方获得这种便利，就无法行使其权利。其次，既有住宅由于历史上设计的先天不足，加装电梯是否会影响低层住户，特别是一楼业主的通风、采光、日照甚至隐私等权利。《物权法》第89条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光、日照。”如何使低层住户尽可能支持老楼加装电梯，高层住户也尊重低楼层相邻权人的物权权利，相邻业主都能做到尊重物权，又不滥用物权，这都需要国家或省市立法层面出台有针对性、明确性的指引和细则。

三、既有住宅增设电梯立法建议

近几年来国内各地对既有住宅增设电梯项目的探索正在加快，政策支持力度也在加强。纵观近期各省市出台的既有住宅增设电梯的新政或指导意见，有专家概括为二十四字方针，即“业主自愿、依法合规、保障安全、政府组织、试点先行、财政奖补”。如何让这件“听起来好，做起来难”的事情顺利踏上快车道？笔者认为仍需从法社会学角度加以阐述。

(一)加强立法规范

习近平总书记曾经讲过，不能让一些过时的法律条款成为改革的“绊马索”，他指出：公正是法治的生命线。公平正义是我们党一贯追求的非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。

笔者认为既有住宅加装电梯，应由国家统一出台规范性文件或由最高人民法院就老旧住宅加装电梯对《物权法》相关法条进行司法解释，使这项惠民政策的实施真正做到有法可依。从各省市的《意见》内容来看，各有千秋，既有相同点也有不同点，甚至有些规定与现行法律、法规有冲突点，建议国家出台规范性文件或最高法院作出司法解释，与时俱进规范既有住宅增设电梯的建筑行为，保障利益各方权益。既有住宅增设电梯目前停留在整栋楼或整单元业主自愿协商同意的前提下，若协商不成可能造成业主之间产生新的矛盾，为避免出现不和谐局面，建议政府适时介入，满足和调和各方利益。或由中立第三方，如办事处、居委会或物业管理委员会作为协调方协调达成合意，增设电梯完成后，由中立第三方作为电梯的监护方，确保电梯的安全、维护等方面事宜。

(二)应当施行“三分之二签字同意+公示”的模式

目前大部分无电梯旧楼的情况都是：一至三楼的业主不想装电梯，四楼无所谓，五楼可装可不装，六楼要求装，七楼以上强烈要求装。造成这种现象的原因在于低层住户认为旧楼加装电梯后必然会影响其住房的采光、通风、日照、出行、活动空间、景观等。同时，原来没有电梯的多层住宅加建电梯后高层住宅的房价是大幅增值的，而低层住宅的房价则可能因此而贬值，这无疑损害了低层业主的合法权益，所以低层住户会反对，也在情理之中。加装电梯要想取得全体住户的同意，难度可想而知，于是究竟只需征得三分之二业主同意即可，还是必须征得百分之百业主同意的问题，就成了既有住宅加装电梯所面临的最大争议点。而这其中，也涉及许多《物权法》问题。

既有住宅加装电梯的房屋业主之间无特定人身关系，在共有性质上应认定为建筑物区分所有权的共有。因此，应严格按照《物权法》第76条之规定，即：决定改建、重建建筑物及其附属设施的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。这也就是通常所说的“双三分之二”，它意味着加装电梯并不需要全体业主同意。建议试行单元业主“三分之二签字同意+公示”的模式，制定业主在公示的一定期限内不表态即视为同意的规定，进一步解决既有住宅加装电梯项目停滞不前、难以取得实际成效的窘况。

(三)对权益受损业户予以一定的补偿

既有住宅增设电梯必须要在一层住宅楼房外加建电梯井来完成，这势必影响到低层业主住房的采光、通风、日照、出行、活动空间、隐私等，也可能造成低层住宅的房价贬值，反之高层(顶层)住宅有可能增值。高层住户的财产增值、出行方便是以低层住户的财产贬值、住宅环境受到一定影响为代价获得的，在高层住宅价值增值的同时低层业主的私有不动产有可能缩水，这显然不符合社会主义的公平原则。公平原则是民法的一项基本原则，它要求当事人在民事活动中应以社会正义、公平的观念指导自己的行为，平衡各方的利益，其中一个重要方面就是当事人的关系上利益应均衡，义务应合理分配。为避免利益冲突，笔者建议由政府出台相应的补偿参考标准，建立协商补偿机制。如果在相关补偿达不成一致意见的时候，可以引入专业评估机构进行评估。

(四)建立灵活的电梯使用户准入与退出机制

既有住宅增设电梯后，业户有可能出现人口增减、房屋交易等情形，如何建立灵活的电梯使用准入与退出机制有待于制度设计，即：减少原出资业户增设电梯费用(退费)；变更原出资业户(费用不变)；增加使用电梯新业户(分担费用)。建议引入第三方评估机构对加装电梯后的物业的价值与收益进行客观估价，对变更业主后加装电梯利益受损、受益户应给予适当补偿或增缴。

(五)进一步完善《住宅设计规范》，提高生活品质

随着社会经济的发展和生活水平的提高，人们对生活品质的要求也越来越高，不仅要求有适宜人居住的自然环境、精神环境，更要求有舒适便利的建筑环境，无论多层还是高层住宅配备电梯已成为惠及百姓出行、提升居民幸福指数的民生热点。笔者建议在进一步完善既有住宅增设电梯这一惠民工程的基础上，修改定期发布的《住宅设计规范》，倡导、鼓励拟建居民小区中的多层建筑，即六层以下建筑增加电梯设计标准，消灭死角，满足老龄化社会的需求。

(六)精简审批程序，提高工作效率

相关部门应秉承“便民利民”的服务理念，精简审批程序，建立起既有住宅增设电梯政府各部门协同管理的长效机制，提高工作效率。目前急需增设电梯的业户大多是年事已高的住户，手续繁杂、门槛过高、耗时过长的审批程序会让他们丧失信心，因此精简审批程序可以使加装电梯这一惠民工程真正落地。

(七)宣扬和谐理念，共建和谐社区

中华民族历来是“尚中贵和”的民族，“和谐”是包括儒家思想在内的中华文化的精髓。儒家伦理道德精华是中华民族生生不息、命脉相传的不竭动力。既有住宅增设电梯是一项造福于民的惠民便民工程，有利于提高宜居水平，方便居民生活，尤其是我国居家养老、社区养老的需求，但这项工程真正落到实处，除国家需制定优惠政策、细则并适时介入外，更需社区居民换位思考，减少分歧，共建和谐家园。