“多规合一”绘就美丽蓝图——厦门市空间规划的借鉴与启示

文 |张坦 胥辉

厦门市位于福建省东南，陆地面积1699.39平方千米，海域面积390多平方千米，城市建成区面积334.64平方千米。2014年6月，厦门市被确定为全国28个“多规合一”试点市县之一。

在实际探索中，该市以“多规合一”为突破口，统筹整合各类规划，建设了一个信息共享平台，实现了各类规划的无缝衔接、互联互通、信息共享，加快了政府职能从管理型向服务型转变。

厦门市“多规合一”的主要经验

构筑“战略规划”。早在2014年，该市就通过专题调研、专家论证，广泛征求各方意见建议，以“两个百年愿景、五大目标定位、三大发展战略、十大行动计划”为基础，以建立“纵向到底、横向到边、协商共治”的社会治理体系为最终目标，并深入落实中央“五位一体”总体布局和习近平总书记对厦门发展的最新指示，统筹构建城市空间规划体系，制定了《美丽厦门战略规划》，并将其明确为厦门经济、社会、环境等各方面发展的长远城市发展战略。

编制“一张蓝图”。“美丽厦门”战略规划制定完成后，厦门市规划委牵头，联合国土资源、环保、海洋、市政等部门，先后投入1700余万元，梳理全市涉及空间的百余项专项规划，统筹各类图纸、划定控制线体系、明确城市发展框架，构建以生态为本底、承载力为支撑，以“生态控制线”“城市开发边界”“海域系统”“全域城市承载力”四大领域为基准，以各部门专项规划为落实的全域空间规划体系，统一整合全市各主管部门编制的51个专题规划260个图层，并于2016年11月基本完成了融合全市“一张蓝图”编制工作。

在“一张蓝图”编制过程中，厦门市强调“底线思维”“先底后图”，明确各类规划的“红线”，划定人与自然的关系，确保厦门之美不因城市建设而改变。“一张蓝图”充分细化了全市生态空间和城市开发边界，为新一轮各类规划修编完善、永久基本农田划定等工作提供了决策依据，既避免了新一轮各项规划可能出现的矛盾和冲突，又充分节约了各类规划的编制成本、协调成本，使国家和省级层面对厦门的规划实现了基本统一。

建设“综合平台”。该市构建了“多规合一”综合平台，包含“多规合一”业务协同平台和建设项目审批信息平台。

业务协同平台由挂靠在市规划委下的多规办负责建设维护、运行管理、协调监督。市发改委、市经信局、市国土房产局分别牵头负责划拨用地、工业用地、经营性用地、涉及农转用和土地征收的储备用地项目在协同平台上统筹运行。未明确牵头部门的计划外新增项目，按照“谁发起、谁牵头、谁落实”的原则，由牵头单位在业务平台上提交申请后，即开始落实项目的投资、预选址、用地指标、环保等条件，各区征地拆迁主管部门和项目业主单位通过协同平台提前介入项目，共同推进项目落地。通过业务协同平台充分交换项目信息和部门意见，有效解决了建设项目多头管理的突出问题。

建设项目审批信息管理平台由行政服务中心负责，积极推行“一张表”受理审批，每个项目报建单位只需将申请材料上报行政服务中心，由行政服务中心分配给各部门审批，实现行政审批由过去的串联式审批变为并联式审批，由“1对N”变为“N对1”，由多环节多层次变为扁平化高效率，既极大减轻了报建单位负担，也大幅提高了审批效率。

制定“首部法规”。该市通过地方立法明确了空间战略规划的法律地位，制定了我国首部关于“多规合一”的地方性法规——《厦门市经济特区“多规合一”管理若干规定》，将“多规合一”改革做法以立法形式予以确认。同时，积极完善“多规合一”运行机制，涉及顶层保障、部门协调、监督监管、动态更新等40余项制度机制，确保“多规合一”改革顺利推进。在具体实施中，该市要求各部门涉及空间的规划应当经过市多规办组织审查后，方可上报国家、省有关部门。规划通过后，及时报送至市多规办，纳入“多规合一”平台。如各部门对原有专项规划进行调整的，应征求市多规办和相关部门意见，调整完善后，须将规划成果上报多规办，及时进行动态更新。

厦门“多规合一”的启示

战略谋划是统领。厦门市的“多规合一”改革建立在“美丽厦门战略规划”基础之上。为确保战略规划的科学性和合法性，厦门市遵循一套固定的流程：约请各方专家深入研讨论证，听取社会各界和群众的意见建议，最终以市人大表决的形式，形成了美丽厦门战略规划。

先进理念是先导。厦门市在探索“多规合一”进程中，积极贯彻习近平总书记“要建立一个统一的空间规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，一张蓝图干到底”的重要指示，秉承了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念广泛征求专家和社会意见，用最先进的理念指导厦门“多规合一”改革，以改革实现集约发展和绿色发展。在空间规划试点过程中，要积极贯彻落实党的十九大提出的“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策”的安排，广泛征求社会各界和专家意见，将新精神、新理论贯彻到空间规划中。

深化改革是动力。厦门市的“多规合一”，不只限于规划层面的合一，而是一个系统性、协调性改革，并且跳出规划本身，真正使用“多规合一”的成果，推动审批制度改革，再造项目审批流程，实现各审批部门网上并联协同审批，审批信息实时共享，极大压缩审批时间，最终实现简政放权和政府职能转变。在空间规划试点过程中，要树立“将改革进行到底”的信心和决心，跳出单纯编制规划的思维，将空间规划试点工作应用于全市行政管理体制改革中去，力图将空间规划试点工作作为全市行政管理体制改革的起点。

做好空间规划的建议

明确空间规划战略地位。在空间规划编制中，以党的十九大“建设美丽中国”精神为指导，邀请有关专家，充分征求社会各界意见，突出空间规划的战略性，将空间规划放在“两个一百年”奋斗目标的宏伟蓝图中，并通过立法形式确定空间规划的战略地位，实现对未来20年国民社会经济的指导和统领作用，实现对所有相关规划的统领。

健全空间规划编制工作。要充分发挥空间规划工作领导小组及办公室的组织领导和统一协调作用，详细梳理各部门责任分工，明确主体责任，把空间规划编制工作做实做细，提高各部门对空间规划的重视程度，主动共享本部门数据资料、自觉向上对接协调其本部门规划与空间规划不一致的地方，全力保障空间规划改革圆满成功。同时积极组织专家，广泛征求社会各界意见，及时出台从空间规划顶层设计、制度保障、部门协调运行、动态更新维护到全方位监管的一整套机制体制改革制度。充分发挥人大在立法中的作用，及时出台相关法律法规，使空间规划改革做到有法可依，有章可循。

发挥空间规划统领作用。目前，城乡总体规划规划期至2030年，土地利用总体规划期至2020年。其中，土地利用总体规划计划今年年底开始调整。各试点地区一定要抓住机遇，尽快编制完成空间规划编制，并及时在土地利用总体规划修编时将空间规划有关要求体现在其中，做好土地利用总体规划和城乡总体规划的衔接。在其他有关空间性规划进行调整时，以空间规划为指导，推动各类空间性规划的协调。同时，建立“一张蓝图”和“一个业务平台”，结合经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划等为基础，与产业布局规划、环境保护规划等其他专项规划相融合，通过接口形式与规划、国土资源、发展和改革、环境保护等子系统相对接，形成业务配合、环节契合、信息共享、协同审批的协调机制，既能实现项目审批快速落地，又能实现规划信息的协调统一、土地集约、城乡统筹。此外，还要以“放管服”改革为契机，将空间规划的成果应用至行政审批制度层面，整合线上线下大厅，优化和完善项目审批流程，规范审批行为、改进审批方式、提升审批效能，从“部门审批需求导向”转变为“业主需求导向”，主动打破部门藩篱，推进跨部门审批流程再造。