农地流转中“三权分置”的法律关系分析

罗宇萌

摘 要：农村土地“三权分置”改革旨在引导土地经营权有序流转，促进农业的现代化、规模化和集约化经营。农地“三权分置”制度创新的核心是将承包权和经营权进行有效分离分置，农地经营权主体不再限于集体经济组织成员，从而解决我国土地流转具体操作中的瓶颈问题。受制于既有法律供给的不足，实践中“三权分置”权利边界模糊，权能的实现受限，需要准确界定农村土地所有权、农户承包权、经营权的关系，明确土地经营权用益物权性质

关键词：农村土地 “三权分置” 承包权 经营权

一、农村土地“三权分置”改革的发展方向

从“两权分离”到“三权分置”本质是农村土地权属关系的变革，存在着农地从“集体所有”向“国有”①“私有”“永包制”转变的不同方向。农村土地“三权分置”的发展趋势，实际上与我国坚持社会主义的根本制度密切相关，同时“三权分置”的发展方向，也必须考虑到我国国情发展需要与社会主义市场经济的发展趋势，坚持维护公平与提高效率相统一的改革导向，以释放“三权分置”制度的最大红利。

二、“三权分置”下的权利构成分析

“两权分离”背景下，农村土地产权被分为所有权和承包经营权。“三权分置”的实质是所有权与使用权的进一步分离，以实现经营权的自由流转为最终目的，土地承包经营权被进一步划分为承包权和经营权。从“两权分离”到“三权分置”，所有权与承包经营权权能也发生了相应的调整。

（一）农地集体所有权

农村土地集体所有权是集体经济组织对农村土地所享有的占有、使用、收益和处分的权利，其性质为自物权，由于集体经济组织并不直接占有、使用土地，对于集体土地的占有、使用权能在土地承包经营权设立之后即转移给了土地承包经营权人。其收益及处分权能也转由承包方行使，集体土地所有权权能受到了限制，其权利表现为对农地承包和经营的监督权、合理分配农村土地的发包权、到期承包地的收回权等。从目前情况看，集体经济组织的所有权行使极不规范，有些集体经济组织怠于行使其所有权，而有些地区的集体经济组织则借助其行政管理职能扩张其权利，肆意侵犯农民的承包经营权。

（二）承包经营权

土地承包经营权是我国现行《土地管理法》《物权法》等法律法规的法律用语，是承包农户作为集体经济组织成员，享有对承包地占有、使用、收益以及流转等权利。我国农村土地经营制存在家庭承包和对“四荒”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）承包两种方式。“四荒”地承包经营主体可以是本集体组织村民、农户之外的自然人、企业法人或其他经营组织。而家庭承包中，农地承包经营权的权利主体为集体组织成员，其取得、流转等权利受到严格限制，具有封闭性、身份性和保障性，使非农资本难以进入农业领域，对农业现代化的发展形成阻碍。因而，本文着重针对家庭承包经营权的再造而展开分析。2013年12月23日至24日召开的中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营”，并指出“土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，是我国农业生产关系变化的新趋势。”根据现有农地政策，农户土地承包经营权的权能发生了改变，在此基础上分离为承包权和经营权。

1.承包权。

农村土地承包权的主体为集体经济组织成员的农户。承包权的期限稳定并长久不变，且不能在公开市场上流转。承包权既是成员获得承包土地的资格，也包括承包土地使用权。对土地承包权的法律地位存在两种理解：一是等同于土地承包经营权，具备占有、使用、收益和部分处分权能。如学者潘俊认为：承包权在严格意义上仍是土地承包经营权，经营权是土地承包经营权的派生权利。也有学者认为，虽然在现有的法律框架下，承包权在现行法制的意义上仍然是土地承包经营权，但实际上承包权仅包括土地承包经营权的占有和部分处分权能。④根据中央农村工作领导小组相关负责人的解释：农民对承包地享有占有、使用、收益的权利，无处分权，土地承包经营权不允许抵押，中央只是把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许其抵押担保，但承包权不许抵押。⑤农村土地承包权是一种用益物权，其权利表现为承包地维持权、分离对价请求权、征地补偿获取权、继承权、退出权、农地利用监督权等。

2.经营权。

当前探索实践中的土地经营权并非法定的民事权利，其权利内涵尚无明确界定。农村土地经营权由土地承包经营权中分离而来，农业经营主体享有农村土地经营权，对农村土地享有实际占有、使用、收益的权利，可通过进行农业生产、抵押担保等获得收益，其权利表现为生产经营自主权、获得经营收益权、抵押担保权等。2015年1月22日国务院办公厅《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》指出：现阶段通过市场流转交易的农村产权包括承包到户的和农村集体统一经营管理的资源性资产、经营性资产等，以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权”。进一步明确了农户承包经营权可以通过市场流转交易，经营权可以向金融机构抵押融资、通過“农村产权流转交易市场”等“公开市场”流转交易、入股合作社和龙头企业等新的土地流转形式。在“三权分置”下，农户家庭承包经营权与“四荒”地承包经营权趋于一致，农地经营权主体不再限于集体经济组织成员，可以是本集体经济组织之外的农户、家庭农场、专业大户、农民专业合作组织和农业企业等农业经营主体。

四、结语

总之，“三权分置”是农村改革发展的一项重要任务，“三权分置”的提出，迫切需要从理论上进行深入的研究，厘清“三权”关系，明确权利内容及性质，并从立法上及时对现行法律予以修改和完善，为“三权分置”的落实提供法律保障。

注释：

①韩洪今，马秋.论中国农村土地集体所有权制度改革[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2005（2）

②《2015年全国国民经济和社会发展统计公报》显示：2015年末全国参加城镇职工基本养老保险人数35361万人，比上年末增加1236万人。参加城乡居民基本养老保险人数50472万人，增加365万人。

③孙中华.关于农村土地“三权分置”有关政策法律性问题的思考.农业部管理干部学院学报，2015（01）：4—5

④李国强.论农地流转中“三权分置”的法律关系.法律科学，2015（06）：184

⑤见陈锡文：《农村土地制度改革，底线不能突破（权威访谈？学习贯彻十八届三中全会精神）——专访中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文》，载《人民日报》，2013年12月5日第2版。

⑥高远至.三权分离：农地产权新路径渐清晰[J]半月谈，2014（3）